VII SA/Wa 2370/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej “GINB", decyzją z [...] sierpnia 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania R. K., zwanego dalej "inwestorem", uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2016 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2015 r., znak: [...]. Kwestionowaną decyzją nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzieliła inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym. Zaskarżona decyzja GINB została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Pismem z 26 lutego 2016 r., które wpłynęło do Wojewody [...] 8 marca 2016 r. D. N., zwana dalej "skarżącą", wystąpiła do Wojewody [...] (dalej także: "Wojewoda") o zbadanie legalności ww. decyzji Starosty [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym (zakład fryzjerski) w parterze na działce położonej w m. [...], gm. [...], nr ewid. [...]. Po rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2016 r., znak [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2015 r. Decyzja Wojewody wydana została na podstawie art. 104, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.". W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że działka na której znajduje się przedmiotowy budynek objęta jest uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], obejmującego tereny miejscowości [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2002 r., nr [...], poz. [...]), zwaną również "miejscowym planem" lub "MPZP". Zdaniem Wojewody, zgodnie z postanowieniami miejscowego planu, na przedmiotowej działce dopuszcza się budowę budynków składających się wyłącznie z dwóch kondygnacji z użytkowym poddaszem, liczonych łącznie. W przedmiotowym budynku ostatni poziom nie jest wszakże poddaszem, ale pełną kondygnacją i z tego powodu inwestycja narusza postanowienia MPZP. Wojewoda zwrócił również uwagę na fakt, że w przypadku usytuowania budynku w granicy działki niezgodne z prawem jest wybudowanie obiektu wyższego od budynku już istniejącego na działce sąsiedniej. W niniejszej zaś sprawie, budynek będący przedmiotem inwestycji jest znacznie wyższy od budynku sąsiedniego. Organ pierwszej instancji zaznaczył również, że dokumentacja projektowa przedłożona przez inwestora nie zawierała wymaganej prawem ekspertyzy technicznej stwierdzającej stan obiektu istniejącego na sąsiedniej działce z punktu widzenia bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania i która jednocześnie uwzględniałaby oddziaływanie nowego budynku na pobliskie nieruchomości. Ekspertyza taka, jak przyznał Wojewoda, nie jest wprawdzie wymagana na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, jednak została sporządzona, wbrew przepisom prawa, już po rozpoczęciu budowy. Wojewoda przedstawił również zarzut, że Starosta [...] wydając ww. pozwolenie na budowę nie wziął pod uwagę faktu, że zatwierdzany projekt budowlany nie przewiduje ścian oddzielenia przeciwpożarowego o wymaganej klasie odporności ogniowej. Zastrzeżenia organu pierwszej instancji wzbudził również brak reakcji Starosty [...] na rozbieżności między wnioskiem o pozwolenie na budowę, a załączonym projektem budowlanym w kwestii planowanej rozbiórki istniejącego budynku. 3. Od decyzji organu pierwszej instancji inwestor wniósł 25 maja 2016 r. odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odwołaniu inwestor zarzucił rozstrzygnięciu Wojewody następujące uchybienia: a) naruszenie § 11 ust. 35 MPZP poprzez błędną jego wykładnię w wyniku czego organ pierwszej instancji błędnie uznał, że Starosta [...] wydając inwestorowi pozwolenie na budowę naruszył art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud."; b) naruszenie § 4 pkt 6 MPZP poprzez błędną jego wykładnię w wyniku czego organ błędnie uznał, że Starosta [...] wydając inwestorowi pozwolenie na budowę naruszył art. 35 ust 1 pkt 1 pr.bud.; c) naruszenie § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690), zwanego dalej "rozporządzeniem 2002", poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego organ błędnie uznał, że Starosta [...] wydając inwestorowi pozwolenie na budowę naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.; d) naruszenie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia 2002 poprzez jego błędną wykładnię w wyniku czego organ błędnie uznał, że Starosta [...] wydając inwestorowi pozwolenie na budowę naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud.; e) naruszenie § 12 ust 3 pkt 2 rozporządzenia 2002 poprzez jego zastosowanie, w wyniku czego organ błędnie uznał, że Starosta [...] wydając inwestorowi pozwolenie na budowę naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud.; f) naruszenie § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia 2002 poprzez jego zastosowanie, w wyniku czego organ błędnie uznał, że Starosta [...] wydając inwestorowi pozwolenie na budowę naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b pr.bud; g) błędne ustalenia faktyczne w wyniku czego organ błędnie uznał, że Starosta [...] wydając inwestorowi pozwolenie na budowę naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b pr.bud w zw. z § 204 ust. 5, § 206 ust. 1, § 232 ust. 4 i ust. 5 oraz § 272 ust. 3 rozporządzenia 2002; h) naruszenie przepisów postępowania: art. 6, 7, 8, 9, 11, 16 § 1 i 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie. Zdaniem odwołującego się Wojewoda błędnie przyjął, że zapisy MPZP dopuszczają na danej nieruchomości budowę jedynie budynków składających się z dwóch kondygnacji, w tym użytkowego poddasza. Inwestor wskazał, że przedmiotowy budynek posiada parter i pierwsze piętro będącymi pełnymi kondygnacjami, zaś ze względu na to, że przestrzeń znajdująca się między dachem a pierwszym piętrem nie jest kondygnacją w myśl przepisów rozporządzenia 2002 i miejscowego planu, nie można stwierdzić, by pozwolenie wydane na jego budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do kwestii odległości budynku od granicy działki inwestor stwierdził w odwołaniu, że treść pozwolenia na budowę nie stoi w oczywistej sprzeczności z przepisami rozporządzenia 2002, co byłoby warunkiem koniecznym do uznania decyzji Starosty [...] za rażąco sprzeczną z prawem. W kwestii braku ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego istniejącego budynku inwestor podkreślił, że nie ma przepisu prawa, który nakazywałby sporządzenie takiej ekspertyzy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Odnosząc się z kolei do zarzutu nieuwzględnienia w projekcie ścian oddzielenia przeciwpożarowego o wymaganej klasie odporności odwołujący się stwierdził, że ustalenia Wojewody w tym zakresie są błędne. Według inwestora decyzja organu pierwszej instancji nie wyjaśnia, dlaczego wydanie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie stanowi rażące naruszenie prawa. 4. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], uchylił decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2015 r. Jako podstawę decyzji organu drugiej instancji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ centralny zwrócił uwagę, że chociaż we wniosku o pozwolenie na budowę brakowało wymaganej zgody współwłaścicielki działki na prowadzenie na niej prac budowlanych, to jednak ze względu na wyrażenie tej zgody w późniejszym terminie wskazane uchybienie nie miało charakteru rażącego. Odnosząc się do kwestii liczby dopuszczonych miejscowym planem kondygnacji nadziemnych organ centralny nie zgodził się z interpretacją Wojewody. Analizując całokształt MPZP GINB uznał, że dopuszczalne jest wybudowanie budynku, w którym użytkowe poddasze nie wlicza się do limitu dwóch kondygnacji. W kwestii przekroczenia linii zabudowy organ centralny zaznaczył, że sporny budynek nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący już na sąsiedniej działce budynek, a przez to jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu. Zdaniem GINB nie ma podstaw do przychylenia się do wniosku skarżącej i wymagania od inwestora cofnięcia budynku o 3 m w głąb działki. Organ drugiej instancji stwierdził również, że projektowany budynek narusza ustalenia MPZP w kwestii zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych. Ze względu jednak na planowane zrealizowanie tego obowiązku przez wynajem miejsc parkingowych na sąsiedniej nieruchomości GINB nie uznał, by naruszenie to miało charakter rażący. Odnosząc się od kwestii umiejscowienia ściany budynku w granicy działki GINB stwierdził, że elementem decydującym o zastosowaniu konkretnych przepisów rozporządzenia 2002 jest szerokość działki wynosząca mniej niż 16 metrów. Z tego powodu nie jest istotne, w myśl ww. rozporządzenia, jakie są wymiary (długość i wysokość) spornego budynku. W związku z powyższym ściany bez otworów okiennych (północna i zachodnia) zostały zaprojektowane zgodnie z przepisami prawa. Natomiast w ścianach południowej i wschodniej wykonano otwory okienne i drzwiowe, co zdaniem organu drugiej instancji zostało zaprojektowane niezgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia 2002. Naruszenie to nie miało jednak charakteru rażącego, z uwagi na fakt, że sąsiednimi nieruchomościami są należące do gminy działki stanowiące drogi. Podobnie, zdaniem GINB, potencjalna możliwość oddziaływania na istniejący budynek związana ze zrealizowaniem w sąsiedztwie spornej inwestycji nie pozwala na uznanie, że decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie istnieje przepis wymagający przedstawienia takiej ekspertyzy przed wydaniem pozwolenia na budowę. W stosunku do argumentu Wojewody o braku informacji o klasie odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego, organ odwoławczy stwierdził, że oceny takiej dokonuje architekt posiadający ku temu odpowiednie kwalifikacje, a nie organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. GINB za niezasadny uznał również zarzut zlokalizowania spornego budynku w zbyt małej odległości od drogi publicznej. Organ stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy [...], będący zarządcą przedmiotowej drogi publicznej, wyraził zgodę na usytuowanie spornej inwestycji w obrysie ścian istniejącego budynku, przy czym zgoda ta dotyczyła lokalizacji ścian zewnętrznych wraz z otworami okiennymi. Organ drugiej instancji podkreślił też, że przedmiotowa inwestycja w żaden sposób nie ogranicza szerokości istniejącej drogi do działki skarżącej. W przedstawionym kontekście Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że należy odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. 5. Nie godząc się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca w sposób opisowy zarzuciła decyzji GINB naruszenie: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę; b) art. 3 ust. 1, art. 4, art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6 oraz art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80 poz. 717), zwanej dalej "u.p.z.p.", a także art. 14 ust. 1 i 8 w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP; c) § 11 pkt 35 MPZP poprzez błędną interpretację przeznaczenia terenu 35MN,UC oraz § 8 pkt 3 w zakresie ustalenia linii zabudowy wzdłuż dróg publicznych; d) Art. 43 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) w zakresie uprawnień zarządcy drogi i stosunku przepisów ustawy wobec postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; e) § 12 ust. 1, 2 i 3 pkt 1, § 12 ust. 3 pkt 2, § 13, § 60, oraz §§ 271-273 rozporządzenia 2002; f) art. 7, art. 77 ust. 1 k.p.a.; g) art. 32, art. 33 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 pr.bud. W obszernym uzasadnieniu skarżąca stwierdziła między innymi, że GINB nie odniósł się do kwestii tego, czy MPZP dopuszcza zabudowę w granicach działki. Jej zdaniem jedynie przepisy planu miejscowego mogą być podstawą wydania pozwolenia na budowę. Skarżąca zarzuciła organowi centralnemu, że bezprawnie oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na decyzjach Burmistrza Miasta i Gminy [...], który nie miał prawa zmieniać ustaleń MPZP, nieprzewidujących zabudowy w granicy z inną działką budowlaną. Odnosząc się do kwestii zgody współwłaścicielki nieruchomości na której wznoszony jest sporny budynek skarżąca wskazała, że GINB nie może uzupełniać materiału dowodowego, który nie został zgromadzony przez Starostę [...] i że przedmiotowa zgoda współwłaścicielki wydana dwa lata po decyzji budowlanej nie zmienia rażącego charakteru naruszenia prawa przez Starostę [...]. Skarżąca zarzuciła również organowi drugiej instancji, że lekceważąco podszedł do kwestii ochrony przeciwpożarowej, ponieważ jej zdaniem niespełnianie przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego określonych norm kwalifikuje decyzję budowlaną jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wskazała ponadto, że Burmistrz jako zarządca drogi nie jest uprawniony do wyrażenia zgody na odstępstwo od wymaganej prawem odległości od dróg gminnych zapisanych w MPZP. Ponadto zaznaczyła, że uchybienie przepisom regulującym minimalną odległość ściany budynku od drogi bardzo negatywnie wpływa na bezpieczeństwo dojazdu do jej nieruchomości. Ponadto kilkakrotnie pouczyła Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jakie przepisy powinien brać pod uwagę oraz z jakimi orzeczeniami sądów administracyjnych powinien się zapoznać. Komentując rozczarowanie decyzją GINB odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] skarżąca używając kilkakrotnie wulgaryzmów wyraziła swoją negatywną ocenę braku staranności działania organów administracji, a także wskazanych z nazwiska pracowników organów (str. 7 skargi). Skarżąca poddała też w wątpliwość kwalifikacje zawodowe pracowników GINB (str. 8 skargi). 6. Odpowiadając 13 października 2017 r. na powyższą skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił przy tym, że przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta po analizie akt sprawy, a przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę trzeba też bezwzględnie mieć na uwadze fakt, że zaskarżona decyzja została w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. na podstawie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2015 r. W takim postępowaniu Sąd ma obowiązek stwierdzić nieważność kwestionowanej decyzji, jeśli ustali, że kwestionowany akt jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych naruszeń prawa przez organ administracji skarga Sąd podlega oddaleniu. Należy przy tym podkreślić, że jeśli przesłanką nieważności ma być rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione łącznie trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, (2) charakter przepisu, który został naruszony oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli niemożność zaakceptowania w praworządnym państwie skutków, które wywołuje kwestionowana decyzja. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane. [por. np. "klasyczne" orzeczenia - wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91. Z najnowszych orzeczeń patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16]. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Przedstawione cechy rażącego naruszenia prawa były w pewnym zakresie wskazywane w decyzjach organów obu instancji w rozpatrywanej sprawie. Jednak z uwagi uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji, a więc odmienną ocenę stanu faktycznego, należy przypomnieć powyższe. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów oraz po uwzględnieniu wskazanych wyżej zasad orzekania przez sądy administracyjne, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa i nie ma podstawy prawnej dla uwzględnienia skargi. 8. Odnosząc przestawione zasady do rozpatrywanej sprawy Sąd zobowiązany jest zwrócić uwagę na główne elementy stanu faktycznego, które podkreślała skarżąca w złożonej skardze oraz na ich ocenę prawną. Po pierwsze, skarżąca kwestionuje zatwierdzenie projektu budowlanego, który – jej zdaniem – narusza nieprzekraczalną linię zabudowy od strony wschodniej, tj. działki o nr. ewid. [...], czyli tzw. rynku, a mówiąc ściśle ul. [...]. Otóż z mapy sporządzonej dla celów projektowych i załączonej do projektu (k. 8) wynika, że linia zabudowy [zaznaczona na mapie zielonym kolorem] została wytyczona z uwzględnieniem istniejącej już zabudowy na działkach nr ewid. [...] (działka inwestycyjna) i [...] (działka sąsiednia od północy z budynkiem w granicy z działką nr ewid. [...]). W przypadku przedmiotowego budynku mieszkalnego z lokalem użytkowym na parterze linia ta w części pokrywała się ze ścianą frontową istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego rozebranego w związku z budową na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę [...]. Do tej linii zostały dosunięte narożniki: północno wschodni (od strony działki nr ewid. [...]) oraz południowo-wschodni (od strony działki nr ewid. [...]). Zdaniem skarżącej powyższe rozwiązanie stanowi naruszenie dwóch różnych norm prawnych: normy wynikającej z § 8 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz normy lub norm wywodzonych z przepisów ustawy o drogach publicznych odnoszących się do sytuowania obiektów budowlanych w określonej odległości od drogi. W pierwszej kwestii należy zatem wyjaśnić, że ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni (§ 8 pkt 3 MPZP, zdanie 3) nie mogło mieć zastosowania do działki inwestycyjnej. Wskazany § 8 pkt 3 MPZP, zdanie 2 stanowi wyraźnie, że utrzymuje się istniejące trasy dróg wraz z ich liniami rozgraniczającymi. W przypadku istniejącej zabudowy po zachodnie stronie tzw. rynku, czyli ul. [...], miejscowy plan nie mógł zobowiązywać właścicieli budynków zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] i [...] do zburzenia istniejących obiektów i przesunięcia linii zabudowy o 15 m. Oznaczałoby to faktyczne wywłaszczenie, a jednocześnie zupełnie nieuzasadnione powiększenie istniejącego rynku o znaczący obszar. Wątpliwości w tym zakresie zostały też rozwiane zgodnie z przepisami prawa obowiązującego. Otóż zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) obiekty budowlane w terenie zabudowy powinny być sytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Jednak zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze gminnej (a taki charakter ma ul. [...]) może nastąpić w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, jeśli inwestor uzyska zgodę zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę. Na takiej więc podstawie ustawowej Burmistrz Miasta i Gminy [...] działający jako zarządca drogi (zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych) w piśmie z 10 lipca 2014 r. wyraził zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego zaprojektowanego przez inwestora (R. K.) ma działce nr ewid. [...]. Burmistrz wziął pod uwagę fakt, że projektowany budynek mieszkalny wraz z usługami na parterze miał być zlokalizowany po obrysie ścian istniejącego budynku. Burmistrz zobowiązał też inwestora do zachowania tego stanu. Dodatkowo, w piśmie z 30 czerwca 2015 r. Burmistrz wskazał, że jego "zgoda dotyczyła lokalizacji ścian zewnętrznych wraz z otworami okiennymi". Należy przy tym podkreślić, że pismo Burmistrza zawierające wykładnię jego własnej wcześniejszej zgody, było również przesłane inwestorowi przed wydaniem przez Starostę [...] kwestionowanego pozwolenia na budowę. Nie można zatem sugerować braku zgodności z prawem zarówno wymienionej zgody Burmistrza, ani decyzji Starosty [...], który miał obowiązek sprawdzić, czy wniosek inwestora o pozwolenie na budowę był zgodny z przepisami ustawy o drogach publicznych. Legalność zgody Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie może być kwestionowana. Należy zauważyć, że została ona wydana także zgodnie z przepisami procesowymi, tj. art. 38 ust 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Wbrew ocenie skarżącej (s. 2 i 7 skargi) rozstrzygnięcie Burmistrza nie jest swobodnym stanowieniem prawa, ani nie stanowi naruszenia postanowień miejscowego planu jako aktu prawa miejscowego. Jest to akt stosowania prawa mający jednoznaczną podstawę ustawową. Sugestie skarżącej, że w omawianym przypadku doszło do naruszenia prawa, zwłaszcza rażącego naruszenia prawa, są całkowicie bezpodstawne. Analogiczne zasady dotyczą południowej ściany projektowanego budynku, a więc ściany od strony działki nr ewid. [...] oznaczonej na mapach geodezyjnych jako droga i faktycznie pełniąca taką funkcję. I w tym przypadku nie było możliwości zachowania odległości ściany projektowanego budynku w odpowiedniej odległości od drogi. Przypomnijmy, że działka inwestycyjna ma szerokość mniejszą niż 16 m. Burmistrz wyrażając swoją zgodę usankcjonował tylko istnienie budynku mieszkalnego i budowę nowego pod warunkiem zlokalizowania go po obrysie ścian wcześniej istniejącego budynku. Należy też dodać, że w odniesieniu do ściany budynku graniczącej z działką drogową nr ewid. [...] nie doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia 2002. Wskazany § 12 reguluje bowiem ustalanie odległości między projektowanym budynkiem a granicą działki budowlanej. Tymczasem w przedmiotowym zakresie mamy do czynienia z działką przeznaczoną na drogę, z której korzysta zresztą skarżąca. Stąd nawet jeśli część drogowa działki nr ewid. [...] nie jest wyodrębniona geodezyjnie z całości tej działki mającej inny status, to można uznać, że ta właśnie północna część działki pełni funkcje drogi publicznej, a więc nie działki budowlanej. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stanowisko GINB w tej sprawie uznaje za w pełni zasadne. W przestawionym stanie rzeczy Sąd nie znajduje żadnej podstawy, aby uznać, że w zakresie sytuowania budynku w granicach z działkami drogowymi i w odniesieniu do zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy doszło do rażącego naruszenia prawa. Wbrew przekonaniu skarżącej, przy wydania decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2015 nie doszło więc ani do naruszenia przepisów prawa miejscowego, przepisów ustawy o drogach publicznych, ani w konsekwencji z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pr.bud. Twierdzenie, że GINB jako organ odwoławczy wyrażając powyższą ocenę "sfałszował podane przez siebie orzeczenie sądowe" (wyrażające powyższe zasady), jest tyleż bezpodstawne, co niepoważne. Do takich samych wniosków Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę doszedł analizując zarzuty skarżącej co do naruszenia ustawy Prawo budowlane oraz § 11 pkt 35 MPZP poprzez zaakceptowanego przez inwestora stanowiska w kwestii miejsc parkingowych. Miejscowy plan przewiduje we wskazanym przepisie, że "potrzeby parkingowe inwestycji, odpowiednio do jej przeznaczenia, należy realizować w granicach działki własnej". Tymczasem inwestor zapewnił sobie miejsca parkingowe poprzez zawarcie z sąsiadem umowy najmu zapewniającej mu parkowanie odpowiedniej liczby pojazdów na nieruchomości należącej do sąsiada. Zdaniem Sądu przedstawione odstępstwo od § 11 pkt 35 MPZP zasługuje na zaakceptowanie i nie stanowi naruszenia przepisu miejscowego planu. Sąd zwraca uwagę, że w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane nawet budowa budynku na nieruchomości nie wymaga dysponowania prawem własności gruntu, na którym realizowana ma być budowa. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 pr.bud. składając wniosek o pozwolenie na budowę inwestor ma obowiązek złożyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie prawo (tytuł prawny) może wynikać z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. "Jeśli więc wolno więcej, to wolno i mniej". Taka zasada rozumowania prawniczego zwana "argumentum a fortiori" została sformułowana jeszcze w starożytnym Rzymie. Skoro na podstawie umowy najmu można zbudować dom na działce sąsiada, to można również zapewnić sobie w ten sposób zaspokojenia potrzeb parkingowych. Rozwiązanie takie zasługuje na uznanie za zgodne z prawem, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdzono jasno, że przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, tak jak m.in. przepisy ustawowe mogą być interpretowane nie tylko ściśle językowo, ale także systemowo, celowościowo i funkcjonalnie. Co więcej podkreśla się że stosując prawo, w tym również prawo miejscowe, "Państwo, zgodnie z [konstytucyjną] zasadą proporcjonalności, nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, zwłaszcza zaś ograniczeń o zaburzonej proporcji pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą podlegającego ochronie interesu publicznego." (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1515/11. Nie ma także racji skarżąca twierdząc w odniesieniu do zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z przepisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], że "Rada Gminy ma prawo w sposób dowolny do decydowania jaka zabudowa na jej obszarze jest odpowiednia !!!" (str. 9 skargi, wiersz 1 od dołu, pisownia oryginalna). Uchwalanie miejscowych planów podlega takim samym ograniczeniom konstytucyjnym, a także ustawowym, jak w przypadku działalności legislacyjnej Sejmu, czy szeroko – aktów stosowania prawa. 9. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że w sprawie pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi przez Starostę [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2015 r. większość przyjętych rozwiązań jest w pełni zgodna z prawem, a zarzuty skarżącej wynikają z błędnej wykładni prawa oraz rozczarowania, że postępowanie w sprawie nie prowadzi do realizacji jej własnych celów inwestycyjnych. Natomiast niezgodność z przepisami prawa wystąpiła w odniesieniu do otworów okiennych i drzwiowych zaprojektowanych i wykonanych w ścianie wzniesionej w granicy z działką nr ewid. [...], jednak takiego naruszenia prawa nie można uznać za rażące, a przez to odpowiadające przesłance nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym bowiem przypadku status drogi zlokalizowanej na wymienionej działki nie jest wcale oczywisty, prze co nieoczywiste jest naruszenie prawa, a do tego trudno stwierdzić, aby przyjęte rozwiązanie należało do kategorii takich, których żadną miarą nie można zaakceptować w praworządnym państwie. Sąd stwierdził zatem, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.