VII SA/Wa 2370/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kobylski asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi I. B., N. K. i R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 lipca 2024 r. znak: KOA/1301/Ar/24 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy W. z 31 stycznia 2024 r. nr 10/2022/PR; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz I. B., N. K. i R. B. solidarnie kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego oraz po 154 (sto pięćdziesiąt cztery) złote na rzecz Iwony B., N. K. i R. B. tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania I. B., N. K. i R. B., decyzją z 15 lipca 2024 r. znak: KOA1301/Ar/24 uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z [...] stycznia 2024 r. nr [...] w całości i w tym zakresie orzekło: 1. Pobrać jednorazową opłatę w wysokości 11.479,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości G., gm. W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,1209 ha z obrębu geodezyjnego 0009 G., dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...], powstałego na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. Do wniesienia opłaty zobowiązani są: 1) I. B. w kwocie 3.826,50 zł; 2) N. K. w kwocie 3.826,50 zł; 3) R. B. w kwocie 3 826,50 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że Wójt Gminy W., po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z decyzją Kolegium z 18 stycznia 2022 r. znak: [...], decyzją z [...] stycznia 2024 r. orzekł: 1. Pobrać jednorazową opłatę w wysokości 11.479,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości G., gm. W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,1209 ha z obrębu geodezyjnego 0009 G., dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...], powstałego na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. Do wniesienia opłaty zobowiązani są: I. B. w kwocie: 3.826,50 zł; N. K. w kwocie: 3.826,50 zł; R. B. w kwocie: 3.826,50 zł; 3. Opłatę należy wnieść na rachunek bankowy Gminy W. o nr [...]; 4. Opłata jest wymagana z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Kolegium wyjaśniło, że decyzja organu I instancji stwierdza, że opłatę ustaloną w pkt 1 zaskarżonej decyzji należy wnieść w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Jednakże w ocenie Kolegium brak jest podstaw prawnych do zamieszczenia przez organ I instancji w decyzji ustalającej przedmiotową opłatę (tzw. opłatę lub rentę planistyczną) rozstrzygnięcia w przedmiocie określenia terminu jej uiszczenia. Żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości ustalania przez organ administracji terminu uiszczenia opłaty planistycznej, co przesądza o niedopuszczalności takiego rozstrzygnięcia. Dlatego Kolegium skorygowało wadliwość rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Kolegium wskazało, że organ I instancji wziął pod uwagę wytyczne zawarte w decyzji Kolegium z 18 stycznia 2022 r. znak: KOA/2816/Ar/22. Powołał biegłego M. K. - rzeczoznawcę majątkowego do wykonania operatu szacunkowego zamiennego. Biegły analizując rynek nieruchomości przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne o powierzchniach porównywalnych do powierzchni działki nr ew. [...] obr. geod. G. przyjął okres monitorowania od sierpnia 2019 r. do maja 2021 r. Ze względu na znaczną powierzchnię działki nr ew. [...] odbiegającą od analizowanego rynku porównywalnych nieruchomości, rzeczoznawca zastosował współczynnik korygujący, szacując wartość nieruchomości po wejściu w życie planu (str. 14, 22 operatu). W sporządzonym operacie szacunkowym biegła wskazała, że wartość rynkowa została określona bez uwzględnienia kosztów transakcji sprzedaży oraz związanych z nimi podatków i opłat (str. 10). Biegła nadmieniła, że regulacja stosunków wodnych terenu nie wpłynęła na wzrost wartości nieruchomości, ponieważ zarówno przez i po uchwaleniu planu miejscowego stan nieruchomości był zmeliorowany. Jak wynika ze sporządzonego operatu szacunkowego zamiennego wartość rynkową działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową oszacowano na 68.816 zł, zaś wzrost wartości nieruchomości wyniósł 38.265 zł, co przy zastosowaniu stawki opłaty planistycznej w wysokości 30%, daje kwotę opłaty w wysokości 11.479,50 zł. Kolegium podało, że w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego i zastosował metodę korygowania ceny średniej. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz. U. z 2021 r. poz. 555). Wybór powyższego podejścia oraz metoda i techniki szacowania nieruchomości zostały szczegółowo uzasadnione przez rzeczoznawcę w operacie. Struktura przedmiotowego operatu szacunkowego jest formalnie prawidłowa (odpowiada przepisom powołanego rozporządzenia), a sam operat jest logiczny i wewnętrznie spójny. W ocenie organu stanowi więc wiarygodny dowód w niniejszym postępowaniu. Z materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie wynika, że nieruchomość objęta miejscowym planem zagospodarowania została zbyta przed upływem pięcioletniego terminu od wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania terenu. Według danych zawartych w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr. ew. [...], w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawem własności do przedmiotowej nieruchomości dysponowali I. B. w udziale [...], R. B. w udziale 1/3 oraz N. K. w udziale 1/3 prawa własności. Kolegium podało, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przytoczyło jego treść oraz art. 37 ust. 1 tej ustawy i wskazało, że działka nr [...] położona jest na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy pn. [...]. Plan wszedł w życie z dniem 21 sierpnia 2017 r. Zgodnie z obowiązującym obecnie planem miejscowym, przeznaczenie działki nr [...] określone jest na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Po wejściu w życie tego planu miejscowego I. B., R. B. i N. K. zbyli w dniu 28 lutego 2019 r. własność nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,1209 ha, co wynika z odpisu aktu notarialnego Repertorium A Nr 978/2019. Kolegium nadmieniło również, że przed wejściem w życie planu z 2017 r., nieruchomość do 31 grudnia 2003 r. objęta była ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. z [...] maja 1994 r. nr [...]. Wedle ustaleń tegoż planu przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na cele rolne. w okresie od 1 stycznia 2004 r. do dnia 21 sierpnia 2017 r. tj. uchwalenia planu z 2017 r. na obszarze, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Nadto, decyzją Wójta Gminy W. z [...] października 2018 r., a więc po dniu wejścia w życie planu z 2017 r., dokonano podziału dz. ew. nr [...] o pow. 2,1398 ha, w wyniku którego powstały nowe działki ewidencyjne, w tym także działka ew. [...], będąca przedmiotem wyceny. Zdaniem Kolegium zmiana dotychczasowego planu i wprowadzenie planu z 2017 r. w sposób istotny zmieniło sposób korzystania z nieruchomości poprzez zmianę przeznaczenia terenu z rolnego na budowlany, co przekłada się na wzrost ceny nieruchomości. Kolegium podało, że w operacie szacunkowym biegły wskazał elementy cenotwórcze nieruchomości rolnych jak lokalizacja, kształt rozłogu, dojazd do nieruchomości, stan zagospodarowania, zaś w przypadku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne: lokalizacja i otoczenie, wielkość kształt nieruchomości, dostęp do infrastruktury technicznej. Biegły wyróżnił te cechy na podstawie analizy transakcji na rynku nieruchomości w Gminie W. (str. 12-15). W zakresie oszacowania wartości nieruchomości w okresie luki planistycznej (od 1 stycznia 2024 r. do dnia wejścia w życie planu) biegła przyjęła, że jej wartość odpowiada wartości nieruchomości przed dniem utraty ważności planu z 1994 r. (str. 18 operatu). Dla tej wyceny (przed dniem 1 stycznia 2004 r.) biegła dokonała analizy transakcji, przyjętych w operacie i dokonując oszacowania uwzględniła elementy cenotwórcze wynikające z analizy rynku lokalnego (str. 15-17 operatu). Wartość nieruchomości biegła oszacowała na kwotę 30.551 zł, przyjmując kwotę 25,27 zł/m2. W zakresie oszacowania nieruchomości po wejściu w życie planu z 2017 r. biegła dokonała oszacowania na podstawie analizy transakcji nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, uwzględniając cechy rynkowe. Metodą porównywania parami. Wartość nieruchomości biegła oszacowała na kwotę 68.816 zł, przyjmując kwotę 56,92 zł/m2. (str. 19-22 operatu). Zdaniem Kolegium rzeczoznawca dokonał szczegółowej oceny, pod względem położenia, wielkości, sposobu zabudowy nieruchomości wycenianej, przed, jak i po wejściu w życie planu z 2017 r. Dokonał również szczegółowej analizy rynku lokalnego oraz nieruchomości wycenianej, uwzględniając jej cechy przed, jak i po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 7 i 8 operatu, str. 8-17). Biegły dokonał także analizy transakcji na rynku obrotu nieruchomościami rolnymi (tabele str. 13 i 14 operatu) i w oparciu o te transakcje z rynku nieruchomości dokonał ich oceny w zakresie kształtowania się rynku cen na tym terenie, a więc określił czynniki wpływające na atrakcyjność gruntów. Następnie dokonując oszacowania wartości nieruchomości przed dniem wejścia w życie planu, uwzględnił cechy rynkowe nieruchomości, transakcje sprzedaży gruntów, na których nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dokonując szacunku nieruchomości po wejściu w życie planu również uwzględnił cechy rynkowe nieruchomości, transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych pod zabudowę, objętych planem i na tej podstawie określił wartość nieruchomości wycenianej. Kolegium wskazało, że oceny operatu szacunkowego, jako dowodu, dokonało w zakresie zgodności z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego i nie znalazło podstaw do jego zakwestionowania. W ocenie Kolegium wycena nieruchomości sporządzona przez biegłego nie budzi zastrzeżeń, a zatem może stanowić podstawę do określenia wartości nieruchomości. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wnieśli I. B., N. K. i R. B., działający przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nierozpoznanie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i całościowy, co doprowadziło do błędnej oceny prawidłowości i przydatności w sprawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, podczas gdy w operacie szacunkowym: a) do wyceny wartości działki w czasie obowiązywania miejscowego planu z roku 2017 przyjęto okres monitorowania późniejszy, niż ten w którym dokonano zbycia, co wobec faktu, że ceny transakcyjne rosną, doprowadziło do zawyżenia wartości oszacowania, b) do wyceny wartości działki w czasie przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego z roku 2017, rzeczoznawca majątkowy do porównania przyjął działki, które nie były zmeliorowane, a działka będąca przedmiotem oceny była już wcześniej zmeliorowana na koszt właścicieli, co w oczywisty sposób powoduje, że wartość przedmiotowej działki była istotnie wyższa od przyjętych do porównania, a nie znalazła ta okoliczność odzwierciedlenia w operacie szacunkowym, co z kolei doprowadziło do przyjęcia zaniżonej wartości działki w okresie przed obowiązywaniem planu z 2017 r., a co za tym idzie różnica wartości przyjęta do wyliczenia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości po wprowadzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była zbyt duża w porównaniu z rzeczywistym wzrostem jej wartości, a to spowodowało błędne wyliczenie tejże opłaty wskutek przyjęcia danych z nieprawidłowo opracowanego operatu szacunkowego; 2. przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie opłaty "planistycznej" w oderwaniu od rzeczywistego stosunku procentowego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości związanego z wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnosząc powyższe zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy W., z naruszeniem prawa. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "upzp". Zgodnie z art. 36 ust. 4 upzp, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Oznacza to, że właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia opłaty i jej pobrania w każdym przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchylenia planu miejscowego. Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie – pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 upzp). Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 upzp, zgodnie z którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jak stanowi art. 37 ust. 12 upzp, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (powoływanej dalej jako "ugn"). Należy zatem brać pod uwagę także przepisy wykonawcze wydane na podstawie upoważnienia ustawowego określonego w art. 159 ugn. Powyższe oznacza, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: 1) zmiany bądź uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, 2) zbycia nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu, 3) wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, 4) określenia w planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. W kontrolowanym postępowaniu poza sporem pozostaje fakt sprzedaży przez skarżących działki nr 59/21 przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego, w dniu 27 czerwca 2017 r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę nr 96.XLIV.2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "[...]", która stała się obowiązująca w dniu w dniu 21 sierpnia 2017 r. W dniu 28 lutego 2019 skarżący sprzedali działkę [...] będącą wynikiem podziału dawnej działki nr [...], który zatwierdzono decyzją [...] października 2018 r., w wyniku którego powstały nowe działki, w tym działka nr [...]. Według § 12 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 5 omawianego planu działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dla której przewidziano 30% stawkę opłaty planistycznej. Nie jest kwestionowane, że przed wejściem w życie planu z 2017 r. dla przedmiotowego terenu nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z poprzednio obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy W. z [...] maja 1994 r. (obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r.), wyceniana działka znajdowała się na terenach rolnych. Nie może być zatem kwestionowane to, że przeznaczenie działki nr [...] z terenu rolnego na budowlany w nowym planie, powoduje wzrost wartości nieruchomości. Pojęcie "wzrost wartości nieruchomości" zostało zdefiniowane w art. 37 upzp, zgodnie z którym stanowi on różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Należy podkreślić, że wysokość opłaty ustala się na dzień jej zbycia (art. 37 ust. 1 upzp). Natomiast stosownie do art. 37 ust. 12 upzp zasady określenia wartości nieruchomości przez osoby uprawnione do określania tej wartości określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasady te zostały zawarte w rozdziale 1 działu IV "Wycena nieruchomości" ugn – w przepisach art. 149 do art. 159. Z art. 156 ust. 1 ugn wynika, że opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy. W myśl art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Opinia rzeczoznawcy winna określać, jaką cenę można by uzyskać za daną nieruchomość, gdyby plan miejscowy nie został uchwalony bądź zmieniony oraz rynkową cenę nieruchomości według przeznaczenia przypisanego w nowym planie. Porównanie tak ustalonych wartości daje odpowiedź na pytanie czy w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w nowym planie, nastąpiła zmiana wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 upzp. Niewątpliwie operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia wysokości opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 upzp. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego (art. 84 kpa), który podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Analizie podlega również, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15). Badaniu podlega jego zgodność z przepisami, kompletność, logiczność, zupełność oraz aktualność. Granice badania operatu zakreślają wiadomości specjalne, którymi dysponuje wyłącznie biegły. W konsekwencji weryfikacji podlega warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wiedza ogólna i doświadczenie życiowe. Organ może np. zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych, jak i zasadność opisu nieruchomości, jeżeli jest on oczywiście niezgodny, czy niespójny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów, ma błędy rachunkowe, pomyłki, czy jaskrawe wewnętrzne sprzeczności. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy nie dołożyły należytej staranności dogłębnego zweryfikowania wymogów prawnych operatu szacunkowego, który legł u podstaw wydanych w sprawie decyzji, przez co dopuściły się naruszenia reguł procesowych, o których mowa w art. 7, art. 8 § 1, art. 11 art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji nie poddają się kontroli Sądu. Sąd poddał szczegółowej analizie zarówno uzasadnienia obu decyzji, jak i sporządzony w sprawie operat szacunkowy z 19 września 2023 r. i doszedł do wniosku, że decyzje te zostały wydane całkowicie w oderwaniu od operatu szacunkowego sporządzonego w tej sprawie, który legł u podstaw rozstrzygnięć obu decyzji. Operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód, na podstawie którego ustalana jest opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i podlega on ocenie formalnej organów orzekających w sprawie, czy operat jest spójny, logiczny, nie zawiera niejasności, sprzeczności i błędów, w tym błędów rachunkowych, które dyskwalifikowałyby jego wartości dowodowe. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn. Nie dotyczy to jednak możliwości podważenia podejścia i metody wyceny oraz techniki szacowania nieruchomości i prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących. Organy w swoich decyzjach podają, że rzeczoznawca zastosował metodę korygowania oceny średniej. Tymczasem na str. 11 operatu widnieje wskazanie rzeczoznawcy, że do oszacowania wartości rynkowej wycenianej nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, a nie jak podają organy metodę korygowania ceny średniej. Takie stwierdzenie organów legło całkowicie w oderwaniu od treści operatu. Dalej organy podają, że biegły analizując rynek nieruchomości przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne o powierzchniach porównywalnych do powierzchni działki nr [...] przyjął okres monitorowania od sierpnia 2019 r. do maja 2021 r. Tymczasem, po pierwsze wyceniana działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], a nie z działki nr [...], a po drugie ze str. 12 i 13 operatu wynika, że okres monitorowania obejmuje marzec 2017 r. do 28 lutego 2019 r. (str. 12). Sąd dostrzega przy tym niespójność, gdyż na str. 13 rzeczoznawca wskazuje okres monitorowania od kwietnia 2017 r. (a w tabeli wskazuje transakcje z marca 2017 r.) i mimo że na stronie wcześniejszej podał marzec 2017 r. Organy nie zweryfikowały operatu również pod względem rachunkowym. Sąd dostrzegł niespójność w operacie dotyczącą ceny maksymalnej. Na str. 13 operatu biegły jako cenę maksymalną wskazał 26,34 zł, zaś na str. 16 – 22,93 zł, co automatycznie przekłada się na wysokość ceny średniej i może mieć wpływ na wysokość ustalonej opłaty planistycznej. Organy podały również, że biegła nadmieniła, że regulacja stosunków wodnych terenów nie wpływa na wzrost wartości nieruchomości, ponieważ zarówno przed i po uchwaleniu planu nieruchomości były zmeliorowane. Tymczasem na str. 18 operatu biegła wskazała, że ze względu na fakt, że nieruchomość stanowiła grunt zmeliorowany, co podnosiło jej wartość, rzeczoznawca zastosował współczynnik korekcyjny w wysokości 1,1. Istotną kwestią jest też to, że organy wypowiadały się na temat operatu z 19 września 2023 r. przez pryzmat rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), mimo że 9 września 2023 r. utraciło ono moc obowiązującą, a stosowanie do § 85 ust. 2 rozporządzenia z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, zastosowanie w sprawie miał ten drugi akt normatywny, czyli rozporządzenie z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832). Sąd miał na uwadze również okoliczność, że choć wybór podejścia, metody i techniki zależy od rzeczoznawcy (art. 154 ust. 1 u.n), to pozostaje on związany wytycznymi zawartymi w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 159 ugn, tj. wskazanym wyżej rozporządzeniem z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Do porównań wybiera się co najmniej trzy nieruchomości ze zbioru nieruchomości podobnych stanowiącego podstawę wyceny. Korekty cen transakcyjnych dokonuje się na podstawie różnic ocen cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań określonych w przyjętych skalach. Przepis ten stanowczo wymaga, aby porównywane były nieruchomości, a nie transakcje. Tymczasem z operatu szacunkowego jednoznacznie wynika, że rzeczoznawca do porównań przyjął transakcje zamiast nieruchomości. Za wyłącznie prawidłowe uznać trzeba stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 8 listopada 2010 r., I SA/Wa 726/10, w którym WSA w Warszawie za nieprawidłowe uznał stanowisko Wojewody, którego zdaniem zwrot "co najmniej kilkanaście" odnosi się do liczby transakcji w obrocie rynkowym nieruchomościami podobnymi, a nie do liczby nieruchomości, które były przedmiotem tego obrotu (zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2025 r., VII SA/WA 23/25). Podzielając powyższe stanowisko i ocenę prawną, Sąd w niniejszej sprawie również doszedł do przekonania, że organy ustalając wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego orzekały na podstawie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, co mogło doprowadzić do wadliwego określenia przedmiotowej opłaty. Nie ulega bowiem wątpliwości, że szacowanie wartości działki zbytej przez skarżących dokonane zostało z naruszeniem dyspozycji § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, gdyż biegły dokonując wyceny nieruchomości metodą porównywania parami uwzględnił transakcje, a nie nieruchomości będące przedmiotem obrotu. To z kolei uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sporu, w tym ustalenie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata planistyczna, są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien zatem zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie i ewentualne poprawienie operatu szacunkowego, a w sytuacji, gdy operat ten w dalszym ciągu będzie budził uzasadnione wątpliwości, zapewnić przygotowanie nowego wyczerpującego i prawidłowo sporządzonego opracowania. Raz jeszcze wypada w tym miejscu podkreślić, że organ administracji jest zobowiązany do tego, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy, bądź gdy nie odpowiada wymaganiom stawianym w przepisach rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., II OSK 534/14). Na marginesie Sąd wyjaśnia, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie regulują wprawdzie kwestii wysokości ustalania opłaty planistycznej w przypadku, gdy nieruchomość jest przedmiotem współwłasności w określonych udziałach, gdyż art. 36 ust. 4 upzp wskazuje jedynie, że adresatem takiej decyzji jest właściciel lub użytkownik wieczysty. Niemniej stosownie do art. 196 § 1 kc współwłasność może mieć charakter łączny lub ułamkowy. Pojęcie współwłasności w częściach ułamkowych w piśmiennictwie definiuje się jako samoistny stosunek prawa rzeczowego, w którym udział współwłaścicieli we wspólnym prawie własności jest określony, co do wielkości, ułamkiem zwykłym lub dziesiętnym. W sferze zobowiązań wynikających ze współudziału przepisy Kodeksu cywilnego przewidują, że współwłaściciele ponoszą wydatki i ciężary związane z rzeczą wspólną w stosunku do wielkości posiadanych udziałów (art. 207 kc). W piśmiennictwie przyjmuje się, że wielość dłużników w sytuacji, gdy świadczenie jest podzielne, powoduje podział długu na niezależne części adekwatne do ilości podmiotów. Podzielność zobowiązania w przypadku wielości podmiotów jest w polskim prawie regułą, z uwagi na fakt, że solidarność istnieje o tyle, o ile była wyraźnie zastrzeżona (zob. System prawa cywilnego. Tom III część 1, PAN, wyd. Ossolineum 1991 r., s. 312). Niewątpliwie opłata planistyczna jest świadczeniem pieniężnym, a zatem świadczeniem podzielnym. Tym samym ustalając opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności organ powinien ustalić ją w wysokości uwzględniającej wzrost wartości całej nieruchomości oraz rozdzielić zobowiązanie na poszczególnych współwłaścicieli – jak to uczynił w niniejszej sprawie – stosownie do wielkości ich udziałów w nieruchomości, przy uwzględnieniu, że zobowiązanie jest solidarne, jeżeli wynika to z ustawy lub z czynności prawnej (art. 369 kc) (vide: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2023 r., II OSK 1727/22). W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu operat szacunkowy nie został poddany weryfikacji przez organy. Organy nie wywiązały się z obowiązku podjęcia wszelkich korków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przez co naruszyły wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia operatu, a nawet zlecić sporządzenie nowego operatu, bowiem tylko operat spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących nieruchomości, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Z podanych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które obejmują kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości po 154 zł i wysokość kosztów zastępstwa prawnego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji, ustalonych na podstawie § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) w kwocie 3600 zł. Jednocześnie Sąd wskazuje, że powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).