VII SA/Wa 2373/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2007 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tablicy reklamowej. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S. [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Pismem z dnia [...] października 2005.r. mieszkaniec budynku przy ul. P. [...] w W. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o wybudowaniu w lutym 2005 r. nośnika reklamowego. W dniu [...] listopada 2005 r. przeprowadzono oględziny nośnika reklamowego usytuowanego przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. P. [...] w W., w trakcie których stwierdzono wykonanie nośnika reklamowego podświetlanego usytuowanego przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym od strony południowo-wschodniej. Według oświadczenia przedstawicieli spółdzielni mieszkaniowej i skarżącego mieszkańca tablicę reklamową wykonano w styczniu 2005 r. Jednocześnie osoby te nie dysponowały wiedzą dotyczącą legalności posadowienia tablicy reklamowej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. nr – [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając w oparciu o art. 49b ust. 2 i 3 oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nałożył na inwestora – firmę S. [...] Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz szkiców lub rysunków wskazujących sposób zamocowania nośnika i planszy reklamowej wraz z naniesionymi odległościami zainstalowanego nośnika od poziomu terenu oraz od elewacji budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, iż wskazane urządzenie reklamowe, wolnostojące trwale związane z gruntem stanowi budowlę wg przepisów ustawy Prawo budowlane. Budowla ta powstała samowolnie, bez dopełnienia przez inwestora, czyli firmę S. [...] Sp. z o.o. obowiązku dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W dniu [...] lutego 2006 r. inwestor złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] aneks do umowy najmu nr [...], projekt techniczny nośnika reklamowego, zgłoszenie z dnia [...] sierpnia 2002 r. do Starosty Powiatu [...] zamiaru zamontowania nieoświetlonej tablicy na terenie działki o nr [...] w obrębie [...] w ciągu ulic P. w rejonie ul. L. ze wskazaniem, iż montaż nastąpi w terminie 1 miesiąca od daty przyjęcia zgłoszenia, jak również mapę geodezyjną z zaznaczona lokalizacją. Pismem z dnia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] poinformował inwestora, iż przedłożone dokumenty nie przesądzają o legalności powstania nośnika reklamowego, ponieważ w treści zgłoszenia zamiaru budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 r. określono jako lokalizację działkę należącą do Gminy W. [...] nr [...], natomiast aneks do umowy najmu dotyczył umowy zawartej pomiędzy inwestorem a Spółdzielnią Mieszkaniową [...]. Ponadto na projekcie zagospodarowania terenu określono jako lokalizację działkę o nr ew. [...] z obrębu [...]. Dodatkowo termin montażu upływał we wrześniu 2002 r., natomiast we wniosku o wszczęcie postępowania określono, że nośnik zamontowano w lutym 2005 r. W związku z tym organ wezwał inwestora o wyjaśnienie tych kwestii i dodatkowo dostarczenie oświadczenia, że na zgłoszenie z dnia [...] sierpnia 2002 r. właściwy organ nie wniósł sprzeciwu odnośnie montażu nośnika. W dniu [...] września 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), wydał decyzję nr [...] nakazującą inwestorowi -firmie S. [...] Sp. z o.o. dokonanie rozbiórki podświetlanej tablicy reklamowej w konstrukcji metalowej o wymiarach 3,00 – 6,30 m. zamocowanej na słupach metalowych obudowanych blachą, usytuowanej na terenie przy budynku wielorodzinnym położonym przy ul. P. [...] w W.. W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i podał, że inwestor złożył wprawdzie dokumenty ale ich treść nie korespondowała ze stanem faktycznym i nie wykonał on dodatkowych obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego. Przede wszystkim zaś z przedstawionych dokumentów wynika, iż reklama została usytuowana na terenie innej działki niż określa treść zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2002 r. Ponadto we wniosku, na podstawie którego wszczęto postępowanie wynika, że reklamę zamontowano w lutym 2005 r., a zatem 3 lata po dokonaniu zgłoszenia. W odwołaniu z dnia [...] czerwca 2006 r. od powyższej decyzji firma S. [...] Sp. z o.o. podniosła, iż na podstawie zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2002 r. zainstalowane zostało urządzenie reklamowe w miejscu wskazanym przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...], jednakże okazało się, iż teren ten nie należał do Spółdzielni, lecz Gminy W. [...]. W konsekwencji inwestor zapłacił odszkodowanie za bezumowne korzystanie i przeniósł urządzenie reklamowe o 4 metry na teren Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. W związku z powyższym, w sprawie tej nie można twierdzić, że dokonano instalacji urządzenia reklamowego bez odpowiedniego zgłoszenia, które zostało wniesione i dotyczyło lokalizacji, w jakiej urządzenie reklamowe znajduje się obecnie. Zdaniem odwołującego się pierwotna instalacja została dokonana w sposób sprzeczny z dokonanym zgłoszeniem, natomiast przestawienie urządzenia reklamowego miało na celu doprowadzenie lokalizacji tego urządzenia do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym postępowanie w sprawie legalizacji urządzenia reklamowego, jak i decyzja organu I instancji zostały dokonane z naruszeniem prawa. W ocenie inwestora w sprawie tej nie może mieć zastosowania przepis art. 49b Prawa budowlanego, gdyż dotyczy on obiektów wybudowanych bez właściwego zgłoszenia, a nie obiektów zainstalowanych zgodnie z dokonanym zgłoszeniem i po doprowadzeniu lokalizacji urządzenia reklamowego do stanu zgodnego z prawem. Do odwołania inwestor dołączył kopię pisma z dnia [...] marca 2002 r., z którego wynika, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2002 r. na ul. P. wizji lokalnej stwierdzono fakt użytkowania tablicy reklamowej firmy S. [...] Sp. z o.o. posadowionej na terenie, którego właścicielem jest Gmina W. (nr ew. [...] w obrębie [...]). Z przedstawionej dokumentacji wynika, iż inwestor zawarł umowę na korzystanie z terenu, którego właścicielem nie jest Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], co oznacza, że Gminie W. [...] przysługuje roszczenie o odszkodowanie za bezumowne korzystanie z gruntu. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał właściwej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu [...] wskazujące na fakt użytkowania tablicy reklamowej firmy S. [...] Sp. z o.o., z czego wynika, iż inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru zamontowania tablicy reklamowej po ok. siedmiu miesiącach faktycznego jej użytkowania. Zdaniem organu w takim stanie zgłoszenie jest nieskuteczne, a zatem zasadnie organ I instancji zastosował tryb przewidziany w art. 49b Prawa budowlanego i podjął próby legalizacji zainstalowanej tablicy reklamowej, jednakże z powodu dostarczenia dokumentów, których treść nie korespondowała ze stanem faktycznym,postępowanie to nie mogło się zakończyć pozytywnym rozstrzygnięciem. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi firmy S. [...] Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji wydanej w II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, iż organ odwoławczy w ogóle nie zrozumiał treści odwołania i oparł swoje rozstrzygnięcie na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym co powoduje, że postępowanie to zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 77 kpa. W szczególności wbrew ustaleniom organu urządzenie reklamowe nie zostało zainstalowane bez zgłoszenia, gdyż po ustaleniu, iż zostało ono usytuowane na działce niebędącej własnością Spółdzielni Mieszkaniowej [...] skarżący wypowiedział umowę dzierżawy Spółdzielni, zaś w dniu [...] sierpnia 2002 r. dokonał zgłoszenia instalacji urządzenia reklamowego i przesunął reklamę z gruntu stanowiącego własność Gminy W. [...] na teren Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. W takiej sytuacji nie można twierdzić, iż wskazane urządzenie zostało zainstalowane bez wymaganego zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. Ważne jest, aby okoliczności faktyczne będące podstawą zastosowania przepisów nakazujących tak daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej jaką jest rozbiórka określonego obiektu budowlanego były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienia zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału, mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu, którego wykonanie powoduje trudne do odwrócenia skutki. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej ustawy należy stwierdzić, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził właściwego postępowania odwoławczego i uchybił bezwzględnie obowiązującym regułom procesowym, co spowodowało wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niedostatecznie wyjaśniony stan faktyczny. W świetle art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego instalowanie i remont tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi. Uchybienie przez inwestora uproszczonej procedurze zgłoszeniowej skutkuje obowiązkiem wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, czyli nakazania rozbiórki obiektu budowlanego z zastrzeżeniem możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy, w szczególności wynikający z protokołu oględzin dokonanych na działce przy ul. P. [...] w W. w dniu [...] listopada 2005 r. uzasadniał podjęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] działań w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego. Czynności te miały bowiem na celu wyjaśnienie legalności posadowienia urządzenia reklamowego w sytuacji, gdy wątpliwe było wywiązanie się przez inwestora z obowiązku dokonania właściwego zgłoszenia. Należy jednak podkreślić, że o ile organ I instancji mógł przyjąć, iż urządzenie reklamowe zostało wybudowane bez wymaganego prawem zgłoszenia o tyle w odwołaniu skarżąca Spółka podniosła nowe argumenty, które powinny zostać wzięte pod uwagę, przede wszystkim pod względem ewentualnego przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy tego nie uczynił i zamiast tego przyjął, iż stan faktyczny został przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ustalony w sposób prawidłowy. Tymczasem podkreślenia wymaga, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko nie wziął pod uwagę wyjaśnień odwołującej się Spółki ale również dokonał zupełnie innych ustaleń faktycznych niż organ I instancji. Przede wszystkim należy wskazać, iż organ I instancji podał w uzasadnieniu swojej decyzji, iż urządzenie reklamowe zostało wybudowane w lutym 2005 r. co wynika – zdaniem tego organu – z wniosku o wszczęcie postępowania. Abstrahując od wadliwości takiego twierdzenia, ze względu na fakt, iż niniejsze postępowanie jest prowadzone z urzędu, a jedynie po zgłoszeniu określonej informacji do organu nadzoru należy podnieść, że w protokole oględzin dokonanych w dniu [...] listopada 2005 r. jednoznacznie określono, iż według przedstawicieli Spółdzielni i Pana J. P., który złożył skargę do organu nadzoru, urządzenie reklamowe zostało wykonane w styczniu 2005 r. Natomiast z pisma Urzędu [...] z dnia [...] marca 2002 r. wynika, iż Gmina W. [...] jest właścicielem działki o nr ew. [...] w obrębie [...], zaś fakt użytkowania tablicy reklamowej przez firmę S. [...] Sp. z o.o. posadowionej na tej działce stwierdzono w dniu [...] lutego 2002 r. W rezultacie organ I instancji ustalił, że instalacja urządzenia reklamowego została dokonana po upływie terminu podanego w zgłoszeniu z dnia [...] sierpnia 2002r. (czyli w miesiącu lutym 2005r.), natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przesądził, że zgłoszenie zostało dokonane już po wybudowaniu tablicy i w trakcie jej użytkowania. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w najmniejszym stopniu nie ustosunkował się do podnoszonej przez skarżącego kwestii przesunięcia tablicy reklamowej na sąsiednią działkę, co ewentualnie wyjaśniałoby rozbieżność pomiędzy przedstawionymi przez inwestora dokumentami, a stanem faktycznym sprawy. Powyższe rozbieżności, mające bez wątpienia zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie zostały przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięte. Przede wszystkim to organ II instancji powinien wziąć pod uwagę nowe okoliczności wskazane w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. W sytuacji natomiast gdyby powziął wątpliwości co do zakresu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego mógł zastosować art. 138 § 2 kpa i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji. Zgodzić się zatem należy z zarzutem skargi, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie z uchybieniem art. 77 kpa. Należy w tym miejscu podkreślić, że powyższe okoliczności nie przesądzają o legalności posadowienia spornego urządzenia reklamowego. Tym niemniej – jak podniesiono wyżej – rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego nakazujące dokonanie rozbiórki tego urządzenia powinno zostać oparte na dostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym i wyjaśnionym stanie faktycznym. Dopiero po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego decyzja wydana przez organ nadzoru budowlanego będzie mogła być uznana za zgodną z prawem. Reasumując w niniejszej sprawie organ II instancji w prowadzonym postępowaniu odwoławczym nie zwrócił uwagi na wadliwość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i braki w zgromadzonym materiale dowodowym, jak również nie ustosunkował się do argumentów firmy S. [...] Sp. z o.o. zawartych w odwołaniu, czym naruszył zasady postępowania w stopniu wpływającym istotnie na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i art. 200 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.