VII SA/Wa 2376/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi H.K.j na decyzję [...][ Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji I. Na wniosek H.K. (dalej jako Skarżąca) z dnia [...] listopada 2005 r. o legalizację budynku usługowego: sklepu spożywczego oraz sali bankietowej, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] [...] w miejscowości M., gmina T., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. budynku działając na podstawie art. 42 ust 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm. - dalej jako P.b. z 1974 roku) w związku z art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b. z 1994 roku). Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważności wskazanej wyżej decyzji legalizacyjnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...]WINB. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2410/15 tutejszy Sąd oddalił natomiast skargę H.K. na opisaną wyżej decyzję GINB. Wyrok ten jest prawomocny. W uzasadnieniu Sąd przesądził, iż w sprawie doszło do samowoli budowlanej powstałej w latach 80-tych XX wieku, jak również potwierdził, że PINB naruszył rażąco przepisy procesowe, bowiem w ogóle nie zbadał zgodności inwestycji z planem miejscowym. Wskazał także na naruszenie decyzją PINB art. 42 P.b. z 1974 roku i art. 59 P.b. z 1994 roku bowiem przepisy te nie mogą zostać zastosowane łącznie. II. Ponownie badając sprawę legalizacji budynku PINB w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 roku w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. nakazał H.K. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku usługowego - sklepu spożywczego oraz sali bankietowej, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] [...] w miejscowości M., gmina T.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wskazany budynek usługowy z salą bankietową oraz sklepem został zrealizowany w latach 80-tych XX wieku bez pozwolenia. Zgodnie zatem z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 roku materialnoprawną podstawą do wydania w sprawie rozstrzygnięcia stanowią przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku, przy czym utrwalone orzecznictwo sądowe wskazuje na konieczność przeanalizowania przeznaczenia terenu, na którym znajduje się obiekt od daty jego budowy do daty orzekania w sprawie (tak uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13). Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. PINB zwrócił się do Burmistrza T. o przekazanie wypisów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu obowiązujących w latach 1980-2017. Z przesłanych przez Urząd Miejski w T. dokumentów wynika, iż: - zgodnie z planem przestrzennego zagospodarowania Gminy T., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] października 1987 r. teren ten przeznaczony był pod zabudowę zagrodową oraz urządzenia zaopatrzenia i zbytu rolnictwa; - w planie przestrzennego zagospodarowania Gminy T. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] grudnia 1994 r. teren przeznaczony był natomiast pod zabudowę zagrodową oraz mieszkalnictwo; - w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy T. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] grudnia 2003 r., zmienionym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] marca 2004 r. oraz uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] czerwca 2007 r. teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie PINB analiza planów miejscowych obowiązujących od daty budowy obiektu do daty orzekania wskazuje, iż przedmiotowa zabudowa pozostaje w sprzeczności z zapisami prawa miejscowego, a zatem zastosowanie znajduje art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. III. Po rozpatrzeniu odwołania H.K. od powyższej decyzji rozbiórkowej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] [...]WINB utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W ślad za organem I instancji wyjaśnia, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy T. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] października 1987 r. teren, na którym usytuowana jest inwestycja przeznaczony był pod zabudowę zagrodową oraz urządzenia zaopatrzenia i zbytu rolnictwa. Pojęcie zabudowy zagrodowej zostało wytłumaczone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07. Zgodnie z ww. wyrokiem, pojęcie to należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Domy mieszkalne jednorodzinne (budownictwo zagrodowe) wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeśli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 713/98). Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego przez pojęcie "gospodarstwa rolnego" należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. W myśl art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 k.c.). Z kolei w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy T. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. teren przeznaczony był pod zabudowę zagrodową oraz mieszkalnictwo. Natomiast w obecnie obowiązującym planie zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] marca 2004 r. i uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] czerwca 2007 r., teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Przez pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego rozumie się budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego z 1994 roku). Mając to na uwadze [...]WINB stwierdził, że nie można uznać, iż dom weselny wraz ze sklepem jest zgodny z ustaleniami ww. przepisów planistycznych. Przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z przepisami planistycznymi począwszy od daty jej budowy, aż do obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem spełniona została przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. W ocenie organu zbędnym jest jednocześnie ustalanie, czy przedmiotowy budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, albowiem stan faktyczny sprawy wypełnia przesłankę do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 roku. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ zauważył, iż w aktach sprawy znajduje się co prawda pełnomocnictwo udzielone przez H.K. radcy prawnemu A. L. z dnia [...] maja 2015 r., jednakże dotyczyło ono jedynie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w P. z dnia [...] grudnia 2005 r. Zarzuty niedoręczenia jej decyzji w sposób prawidłowy tj. z pominięciem pełnomocnika nie zasługują zatem na uwzględnienie. W podniesionej kwestii niewybudowania przez Skarżącą spornej inwestycji a przez poprzedniego właściciela działki, organ stwierdził, iż nie ma to znaczenia w sprawie. Odnosząc się zaś do zarzutów nieprzeprowadzenia przez PINB oględzin [...]WINB zauważył, że organ zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie oględzin przedmiotowego budynku usługowego z salą bankietową oraz sklepem celem ustalenia stanu faktycznego omawianej sprawy. Organ powiatowy zawiadomił strony o terminie oględzin, które miały odbyć się w dniu [...] czerwca 2018 r. jednakże w związku z planowaną nieobecnością inwestora PINB w P. nie przeprowadził kontroli (pismo skarżącej z dnia [...] czerwca 2018 r.). Organ nadzoru budowlanego I instancji ponownie zawiadomił stronę o terminie oględzin wyznaczonych na dzień [...] lipca 2018 r., które również się nie odbyły. H.K. przedstawiła zaświadczenia lekarskie wskazujące na niemożność stawiennictwa na oględzinach. [...]WINB uznał, że strona ma prawo, a nie obowiązek wzięcia udziału w przeprowadzanym dowodzie ze świadków, biegłych lub oględzin. Organ administracji nie może więc pozbawić jej tego prawa. W aktach organu powiatowego znajduje się jednak pismo Skarżącej z dnia [...] września 2017 r. informujące o niemożności przeprowadzenia oględzin w dniu [...] września 2017 r., do którego dołączono nieczytelne zwolnienie lekarskie, na którym nie widać nazwiska osoby, na którą zostało wystawione zwolnienie (karta [...]-[...]), co również budzi wątpliwości. Zdaniem [...]WINB działanie Skarżącej jest świadome i ma na celu wydłużenie postępowania. Nie można tym samym uznać, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Dla zapewnienia prawidłowości oględzin należy zawiadomić stronę o miejscu i terminie oględzin przynajmniej na siedem dni przed, co też w omawianej sprawie PINB w P. uczynił kilkukrotnie. IV. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła H.K., kwestionując je w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) poprzez niezgodne z prawem uznanie, iż C. Z. jest stroną postępowania i skierowanie do niego decyzji, co skutkowało nieważnością decyzji administracyjnej, - w związku z tym zarzutem Strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji; 2. art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 107 k.p.a., polegające na dokonaniu przez organ błędnych ustaleń faktycznych, na skutek niewłaściwego i niepełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co miało wpływ na wynik sprawy i prowadziło do utrzymania decyzji w mocy; 3. art. 7b k.p.a. polegające na braku współdziałania organów administracji publicznej w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez nieustalenie, jakie plany zagospodarowania obowiązywały w okresie 1980-1987 na terenie posadowienia budynków objętych zaskarżoną decyzją, co miało wpływ na wynik sprawy i prowadziło do utrzymania decyzji w mocy; 4. art. 8 § 1 k.p.a., polegające na działaniu organów administracji w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, poprzez wprowadzenie Skarżącej w błąd co do intencji organu w zakresie rozpoznania wniosku o zmianę terminu wizji lokalnej oraz niepowiadomienie jej o zmianie postanowienia w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z wizji lokalnej, co miało wpływ na wynik sprawy i prowadziło do utrzymania decyzji w mocy; 5. art. 10 § 1 i 2 i art. 79 § 2 k.p.a., polegające na uniemożliwieniu Skarżącej udziału w wizji lokalnej, pomimo należytego usprawiedliwienia przez nią nieobecności w wyznaczonym terminie, co miało wpływ na wynik sprawy i prowadziło do utrzymania decyzji w mocy; 6. art. 80 k.p.a. polegające na dowolnym a nie swobodnym dokonaniu oceny materiału dowodowego, który nie został zebrany w całości, co doprowadziło do przyjęcia przez organ za udowodnione okoliczności związanych z przeznaczeniem terenu w latach 1980-1987 w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek materiału dowodowego tym zakresie, co miało wpływ na wynik sprawy i prowadziło do utrzymania decyzji w mocy; 7. art. 81a § 1 k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu w niniejszej sprawie, poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego w zakresie przeznaczenia gruntu zajętego przez budynki Skarżącej w latach 1980-1987, co miało wpływ na wynik sprawy i prowadziło do utrzymania decyzji w mocy; 8. art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 roku poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi położono szczególny nacisk na niedokonanie przez organy w sposób należyty i wyczerpujący prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, odstępując od przeprowadzenia wszystkich niezbędnych dowodów w niniejszej sprawie. Nie ustalono zdaniem Skarżącej, kiedy dokładnie została zrealizowana budowa przedmiotowych budynków, poza lakonicznym stwierdzenie, iż miała ona miejsce w latach 80-tych. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że organ nadal nie ustalił, jakie plany zagospodarowania przestrzennego obowiązywały w latach 1980-1987, kiedy to wedle najlepszej wiedzy Skarżącej miała miejsce budowa. Organ nie wyjaśnił więc, czy w okresie budowy budynków były one stawiane zgodnie z obowiązującym wówczas przeznaczeniem tego terenu. Organ założył a priori, że budynek usługowy z salą bankietową oraz sklepem został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej w latach 80-tych XX wieku. Założenie to jest w istocie niepoparte żadnymi ustaleniami. W szczególności organ nie podjął realnego współdziałania z innymi organami administracji publicznej celem wyjaśnienia, jakie plany obowiązywały w przedmiotowym okresie. Gdyby jednakże przyjąć, iż organ poczynił w tym zakresie wszystkie możliwe działania i nie udało się ustalić wskazanej okoliczności w sposób jednoznaczny, to wątpliwości w tym zakresie należałoby rozstrzygnąć na korzyść Skarżącej, czego jednak organ nie uczynił. Jak wskazywano już wielokrotnie w toku niniejszego postępowania, poprzednikiem prawnym Skarżącej była [...] Spółdzielnia [...]. W poprzednim systemie ustrojowym trudno wyobrazić sobie, aby taka jednostka mogła dokonać jakiejkolwiek budowy z naruszeniem przepisów regulujących zagospodarowanie przestrzenne. Organ jednak z góry przyjął niekorzystną dla Skarżącej ocenę sytuacji i nie ustalił, jakie plany zagospodarowania obowiązywały w latach 1980-1987. Takie postępowanie organu bez wątpienia stanowi naruszenie przepisów postępowania, albowiem nie tylko godzi w obowiązek prawidłowego i kompletnego zgromadzenia materiału dowodowego, narusza zaufanie do organów administracji, ale także przeczy zasadzie rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na korzyść strony. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. VI. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r., H.K. przedstawiła wypis z nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] marca 2019 r. wskazując, iż aktualnie jej działka może być zainwestowana w obecny sposób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej uchybienia można uznać za trafne. Na wstępie Sąd odnosi się do najdalej idącego zarzutu nr [...] skargi, wskazującego na wydanie decyzji [...]WINB i PINB jako nieważnych, bowiem organy wadliwie w ocenie Skarżącej uznały, iż C.Z. (sąsiad Skarżącej) jest stroną postępowania, zatem skierowanie do niego decyzji było działaniem wadliwym. Zarzut ten jest oczywiście bezzasadny. Po pierwsze strona nie dostrzega, iż postępowanie w tej sprawie toczyło się z urzędu, a nie na wniosek sąsiada Skarżącej. Po drugie, to że organ podejmuje działania na skutek interwencji określonego podmiotu, wszczynając jednak postępowanie z urzędu, nie oznacza, iż wydając decyzję kończącą sprawę i nawet wymieniając tę osobę w rozdzielniku, kieruje właśnie do niej to rozstrzygnięcie. Skierowanie decyzji do danego podmiotu polega bowiem, mówiąc w uproszczeniu, na nałożeniu na dany podmiot obowiązków bądź przyznanie mu uprawnień w sferze prawa materialnego. Adresatem decyzji PINB i [...]WINB kontrolowanych w niniejszej sprawie sądowej jest wiec niewątpliwie Skarżąca, do której organy skierowały nakaz rozbiórki budynku usługowego z salą bankietową. Nie zachodzi tym samym wada z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. VIII. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi uznawanych przez Sąd za zasadne, należy w pierwszej kolejności przypomnieć wskazania prawomocnego wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2410/15. Jak już wspomniano na wstępie, wymienionym rozstrzygnięciem Sąd przesądził i tym samym związał organy i inne podmioty dokonaną wykładnią prawa w konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy, iż doszło w niej do samowoli budowlanej powstałej w latach 80-tych XX wieku, a zatem PINB rażąco naruszył w 2005 roku przepisy prawa w ogóle nie analizując przy okazji dokonywanej legalizacji zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy w związku z tym zauważyć, że przesądzenie przez Sąd orzekający poprzednio, iż w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną powstałą przed dniem 1 stycznia 1995 r. (data wejście w życie nowego Prawa budowlanego), jest w niniejszej sprawie wiążące. Oznacza to zatem, iż Strona nie może obecnie skutecznie zarzucić organom, jeżeli nie ujawnia jednocześnie nowych, istotnych dowodów na tę okoliczność, iż w sprawie nie można mówić o samowoli budowlanej w zakresie spornego budynku. Kwestię tę prawomocnie bowiem przesądził już Sąd. Co istotne, z punktu widzenia poprzednio rozstrzyganej sprawy, zwłaszcza zaś powodów oddalenia skargi na decyzje stwierdzające nieważność legalizacyjnej decyzji PINB z 2005 roku, nie miało większego znaczenia to, kiedy dokładnie powstała owa samowola budowlana. Ustalono bowiem, iż zabudowa ta, wykonana bez odpowiedniej zgody właściwych organów, powstała z pewnością w latach 80-tych XX wieku, co było wystarczające dla potwierdzenia zarzutu, iż PINB legalizując ten obiekt bez m.in. analizy właściwych przepisów miejscowych, rażąco naruszył prawo i w związku z tym całą procedurę należy jeszcze raz powtórzyć. W żadnym jednak razie, co Sąd wyraźnie w tym miejscu podkreśla, takie stwierdzenie wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r. nie oznaczało, iż organy również mogą przyjąć pewną "widełkową" datę powstania samowoli przy ocenie możliwości jej legalizacji. Nie ma wątpliwości, iż przyjęcie, że samowolna realizacja zabudowy miała miejsce w latach 80-tych XX wieku nie oznacza, iż w ponownym procesie jej legalizacji organy mogą taki właśnie, nieprecyzyjny czasowo, sposób jej określenia bezrefleksyjnie zaakceptować i odstąpić od przeprowadzenia głębszej analizy dostępnych materiałów dowodowych. Sąd zwraca uwagę, iż zalegalizowanie samowolnie wzniesionego budynku pod rządami Prawa budowlanego z 1974 roku wymagało zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. tej ustawy ustalenia, że obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (...). Powyższy przepis zawiera zatem wytyczną w myśl której możliwe jest zalegalizowanie tylko tych obiektów, które są zgodne z przepisami planistycznymi, przy czym organy słusznie odwołują się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 wskazującej na konieczność przeanalizowania w takim przypadku przeznaczenia terenu, na którym znajduje się obiekt od daty jego budowy do daty orzekania w sprawie. W tym kontekście precyzyjne (w miarę możliwości) ustalenie daty budowy obiektu jest niezbędne i konieczne dla prawidłowego rozważenia, czy w ogóle istnieje możliwość jego legalizacji z punktu widzenia obowiązujących przepisów planistycznych. W ocenie Sądu organy nadzoru kwestię tę zbadały pobieżnie, czym naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, zobowiązujące je do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 roku stosowanym w niniejszej sprawie na mocy art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 roku. Przede wszystkim podkreślić należy, iż organy nie podjęły wystarczających kroków do ustalenia precyzyjnej daty powstania samowoli budowlanej, co umożliwiłoby ustalenie w pełni obowiązujących przepisów planistycznych i w konsekwencji prawidłową ocenę sprawy. Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, iż organy nie skorzystały z powszechnej obecnie w tego rodzaju sprawach możliwości zwrócenia się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z zapytaniem czy istnieją jakiekolwiek zdjęcia lotnicze spornego terenu z lat 80-tych XX wieku (poczynając od roku 1980), które mogłyby obrazować stan nieruchomości, a więc wskazywać również, czy i kiedy powstał na niej sporny obiekt budowlany. Dowód ten niewątpliwie mógłby rozstrzygnąć datę powstania budynku, a przez to przesądzić jakie konkretnie przepisy planistyczne należało bezwzględnie przeanalizować. Zaniechanie takich ustaleń jest naruszeniem prawa uzasadniającym uchylenie obu decyzji i ponowne zebranie materiału dowodowego. Organy pominęły ponadto kwestię wyjaśnienia szczegółów związanych z zakupem nieruchomości przez Skarżącą (i jej męża - w 1999 roku). Należy zauważyć, iż zakup tego terenu nastąpił dwuetapowo. W pierwszej kolejności zawarta została, w formie aktu notarialnego (z dnia [...] kwietnia 1999 r., Rep. [...] [...] - przed notariuszem J.K.), umowa zobowiązująca kupna-sprzedaży, zaś następnie konieczna do przeniesienia własności umowa rozporządzająca (z dnia [...] kwietnia 1999 r., Rep. [..] [...]). Wprawdzie PINB wezwał Skarżącą do przedłożenia aktu notarialnego nr Rep. [...] [...] (k. [...] akt administracyjnych) jednakże Strona przedłożyła jedynie umowę rozporządzającą. W takiej sytuacji brak było analizy umowy zobowiązującej, która w ocenie Sądu mogła zawierać szersze zapisy dotyczące stanu sprzedawanej nieruchomości (np. dane dotyczące jej zabudowania obiektami). Organ nie przeanalizował także księgi wieczystej ewentualnie prowadzonej dla tej nieruchomości (por nr [...] Sąd Rejonowy dla [...]), która również może zawierać dane pomoce przy ustaleniu daty powstania samowoli. W ponownym postępowaniu organy zagadnienia te wyjaśnią, żądając stosownych dokumentów, w tym przedłożenia przez Skarżącą aktu notarialnego zobowiązującego z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr Rep. [...] [...]. W zależności od ustaleń w tym względzie, podejmą dalsze działania i decyzje procesowe. Niezależnie od powyższego Sąd wyjaśnia również, iż nawet brak możliwości precyzyjnego ustalenia daty powstania samowoli i w związku z tym konieczność "widełkowego" przyjęcia momentu jej powstania, nakazywał - zgodnie z zasadą określoną w art. 8 § 1 k.p.a. - rozważenie możliwości jej legalizacji począwszy od roku 1980. Skoro organ przyjmuje, iż samowola powstała w latach 80-tych XX wieku, to takie założenie zobowiązuje go do rozważenia wszystkich przepisów planistycznych obowiązujących w okresie 1980-1989, jak i w latach późniejszych (patrz przywołana uchwała NSA). W niniejszej sprawie, pomimo wystąpienia do organów gminy o przedłożenie przepisów planistycznych obowiązujących w okresie 1980-2017 organ nie wyciągnął wniosków z nadesłanej odpowiedzi, nie odnosząc się do tego, że najwcześniejszy z przesłanych planów miejscowych określa przeznaczenie terenu od 1987 roku. Słusznie zatem podkreśla Skarżąca, iż organy nie rozważyły przepisów obowiązujących w latach 1980-1987, co stanowi istotne naruszenie w procesie legalizacji samowoli. Nie można bowiem bez wątpienia stwierdzić, czy obiekt był nielegalny także w tym okresie. Naruszenie w tym względzie jest przy tym istotne, bowiem skoro organy przyjmują założenie, że samowola powstała pomiędzy 1980 a 1989 rokiem, to w takiej sytuacji zobowiązane były do ustalenia przepisów miejscowych z lat 1980-1987. Jedynie wówczas można byłoby powiedzieć, iż organ wszechstronnie wyjaśnił okoliczności sprawy mające istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W kontekście powyższego ponownie badając sprawę organy ustalą jakie, o ile w ogóle, plany miejscowe obowiązywały w latach 1980-1987, zażądają ich udostępniania, a w razie ich braku ustalą czy i jakie przeznaczenie sporny teren miał w studium przestrzennym gminy. Jednocześnie, wobec uchylenia zaskarżonych decyzji, organy zobowiązane będą do przeanalizowania dopuszczalnego przeznaczenia nieruchomości Skarżącej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] marca 2019 r. W konsekwencji Sąd uznaje za zasadne zarzuty nr 2, 3, 6 i 7 skargi w zakresie, w jakim wskazują na niewyjaśnienie i brak odniesienia się do kwestii zgodności inwestycji z planami miejscowymi z lat 1980-1987. IX. Za chybione Sąd uznaje natomiast pozostałe zarzuty skargi nr 4, 5 i 8. Przede wszystkim, uwzględniając okoliczności sprawy nie można nie podzielić ustaleń organu, iż Skarżąca będąc kilkukrotnie zawiadomiona o planowanej z wyprzedzeniem wizji jej nieruchomości, nie wzięła w niej udziału, przedstawiając w tym względzie wyjaśnienia o braku możliwości udostępnienia nieruchomości z powodu choroby. Wskazania te kłócą się jednak z wyjaśnieniami skargi, wskazującymi, że nieruchomość, pomimo niedyspozycji Strony, była organom dostępna. Rzecz jednakże w tym, iż Skarżąca o tym fakcie organów już nie informowała przesyłając stosowne pisma, przez co te nie przeprowadziły czynności na miejscu. Sąd prezentuje przekonanie, iż o ile Strona ma prawo wziąć osobiście udział w planowanych przez organ czynnościach na terenie jej nieruchomości, niemniej jednak jej kilkukrotne niestawiennictwo nie może prowadzić do blokowania postępowania. W takim przypadku słusznie organy wskazują, iż Strona może działać przez pełnomocnika. Niezasadne jest także zarzucanie braku zastosowania art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 roku. W sprawie jest wręcz przeciwnie, bowiem to właśnie przez wzgląd na ten przepis organy stosują do stwierdzonej samowoli budowlanej procedurę legalizacyjną przewidzianą w przepisach Prawa budowlanego z 1974 roku. Skarżąca, jak już wskazano, nie może bez wyraźnych dowodów w tym zakresie twierdzić, iż w jej sprawie nie można mówić o samowoli budowlanej. IX. Końcowo Sąd wskazuje również, iż w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego wyraźnego wyjaśnienia wymagać będzie kwestia kierowania końcowego rozstrzygnięcia w sprawie wyłącznie do Skarżącej. Organy zobowiązane będą uzyskać od Strony i jej męża potwierdzenie, iż pomimo nabycia zabudowanej nieruchomości do majątku wspólnego, tylko Skarżąca powinna być uważana za "inwestora" dokonującego jego legalizacji. Inaczej mówiąc, okoliczność, że to Skarżąca prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą w legalizowanym budynku nie oznacza sama przez się (automatycznie), iż to ona właśnie ma być wyłącznie uznawana za podmiot, względem którego należy skierować decyzję w sprawie. Szerszego odniesienia i wyjaśnień, realizujących kodeksową zasadę przekonywania i informowania, wymagać będzie od organów również kwestia doręczania decyzji w sprawie sąsiadowi Skarżącej – C.Z.. Organy zobowiązane także będą do ustalenia i szczegółowego opisania istotnych elementów obiektu objętego postępowaniem (w szczególności jego wymiarów). W tym celu przeprowadzą kontrolę na miejscu, dokumentując niezbędne dane w protokole. W razie utrudniania przez Skarżącą możliwości przeprowadzenia kontroli na miejscu, organy taką postawę odpowiednio ocenią pod kątem posiadanych narzędzi dyscyplinujących. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję [...] WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w [...]. O kosztach niniejszego postępowania Sąd nie orzekał wobec braku stosownego wniosku.