VII SA/Wa 2377/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi złożonej przez M. S. (dalej: "skarżący", "strona") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ") z [...] sierpnia 2017 r. znak [...], którym organ utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2017 r. znak [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku M. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1996 r., nr [...], znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] maja1996 r., nr [...] znak: [...], nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Wrocławia decyzją z [...] maja 1996 r. nakazał skarżącemu dokonanie przymusowej rozbiórki wszystkich samowolnie wybudowanych części istniejącego garażu dwustanowiskowego na posesji przy ul. R. we W., których wykonanie zostało rozpoczęte w 1995 r. Przymusowej rozbiórce miały podlegać określone elementy obiektu budowlanego. Decyzją z 12 grudnia 1996 r. Wojewoda [...], utrzymał w mocy decyzję rozbiórkową Prezydenta W. z [...] maja 1996 r., wyznaczając termin rozbiórki do 31 marca 1997 r. Po rozpoznaniu skargi strony na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z 15 grudnia 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 91/97 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia terminu rozbiórki, a w pozostałej części oddalił skargę. W piśmie z 18 kwietnia 2017 r., uzupełnionym pismem z 13 czerwca 2017 r., skarżący złożył podanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1996 r. utrzymującej w mocy decyzję rozbiórkową Prezydenta W. z [...] maja 1996 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. GINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. GINB powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.12.2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w której wyrażono pogląd, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji (aktualnie postanowienia zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a.) o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Jeśli przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zatem po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W takim przypadku należy więc odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, natomiast wszczęte postępowanie należy umorzyć. W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem ustalenie czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (postanowieniem z art. 61 a § 1 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej), co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji. Organ odwoławczy powołał się przy tym na treść art. 170 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). GINB stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczą wystąpienia przesłanek zawartych w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., natomiast już na etapie skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. do NSA podnoszony był zarzut dotyczący stanu własnościowego nieruchomości, na który we wniosku o stwierdzenie nieważności powołuje się skarżący. W wyroku z 15 grudnia 1997 r. NSA uznał, że zarzuty skargi wskazujące naruszenie prawa materialnego jak i procedury administracyjnej (w tym naruszenie stanu własnościowego nieruchomości) nie zasługują na uwzględnienie. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, GINB postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację z postanowienia z [...] czerwca 2017 r., Nadto wyjaśnił, że każde orzeczenie sądu ma indywidualną skuteczność, która zależy od tego, w jaki sposób rozstrzyga ono o losach zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd oddala skargę na decyzję administracyjną, jeżeli nie narusza ona prawa w zakresie określonym art. 145 p.p.s.a., zatem istotną treścią wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że decyzja nie była wadliwa pod względem kryteriów zgodności z prawem. GINB stwierdził, że zarzuty skarżącego zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, nie dotyczą okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem NSA pod sygn. akt II SA/Wr 91/97. W skardze na rozstrzygnięcie GINB z [...] sierpnia 2017 r. strona zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1) art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z 156 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na dowolnym i nieprawidłowym uznaniu, że w sytuacji procesowej w przedmiotowej sprawie zachodzi przeszkoda czyniąca rozpoznanie żądania skarżącego niedopuszczalnym, w sytuacji gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania skarżącego organ administracji publicznej nie miał podstaw do ustalenia - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu, tj. Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 15 grudnia 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 91/97 - że w sprawie zachodzi przeszkoda przedmiotowa uprawniająca organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, co obligowało organ do rozpoznania żądania co do istoty i zastosowania art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., tj. merytorycznego odniesienia się do żądania skarżącego dotyczącego okoliczności nieobjętych zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej (a to z uwagi na fakt, że oddalenie skargi ww. wyrokiem nie nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny okoliczności wskazanych w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia, określonym w art. 156 § 1 k.p.a.); 2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 126 k.p.a., a tym samym również art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a., poprzez niewszechstronną i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego podczas wstępnego badania zawartości wniosku skarżącego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1996 r., dokonaną z pominięciem treści i zakresu żądania skarżącego, treści powołanych przez skarżącego dowodów oraz przez brak odniesienia się do treści uzasadnienia wyroku NSA z 15 grudnia 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 91/97, co skutkowało brakiem należytego uzasadnienia faktycznego zaskarżonego postanowienia oraz brakiem wyjaśnienia skarżącemu przesłanek, którymi kierował się organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], a ponadto naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.), zasady praworządności (art. 7 k.p.a.), obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 k.p.a.) oraz zasady dwuinstancyjności w zakresie, w jakim organ centralny ograniczył się do podtrzymania swojego dotychczasowego stanowiska w sprawie, w sytuacji, gdy zobligowany był do ponownego wnikliwego rozważenia żądania skarżącego oraz do wypowiedzenia się w zakresie pełnego materiału dowodowego zgromadzonego na etapie ponownego rozpatrywania wniosku skarżącego. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia GINB z [...] czerwca 2017 r. i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Do kompetencji wojewódzkiego sądu administracyjnego należy zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, zatem ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd stwierdził, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach organów nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia. Sąd podziela stanowisko organu w kwestii związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 15 grudnia 1997 r. sygn. akt II SA/Wr 91/97, w przedmiocie oceny legalności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1996 r. Nie powtarzając wszystkich ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonym postanowieniu, które sąd w pełni akceptuje, należy w podkreślić, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sądowa kontrola decyzji (postanowień) administracyjnych z urzędu obejmuje sprawdzenie czy zaskarżony akt nie jest dotknięty wadą wskazaną w art. 156 k.p.a., stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Rezultatem sądowej kontroli aktów administracji publicznej jest ocena prawna wyrażona w sentencji orzeczenia sądu administracyjnego oraz w uzasadnieniu tego orzeczenia. Oddalenie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że decyzja ta została poddana kontroli sądu, w wyniku której sąd stwierdził, że zaskarżony akt nie jest dotknięty żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Poddanie decyzji administracyjnej kontroli sądowoadministracyjnej, zakończonej prawomocnym wyrokiem, ma ponadto ten skutek, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. strony postępowania, sąd który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe są związane treścią tego orzeczenia. Zakres związania prawomocnym wyrokiem na podstawie art. 170 p.p.s.a. określa sentencja wyroku oraz ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego sprawy zawarte w jego uzasadnieniu. Odmienna ocena znanych w dacie wyroku faktów i dowodów nie może więc prowadzić do wzruszenia w trybie nieważności decyzji poddanej wcześniej kontroli sądowej. W niniejszej sprawie skarżący zarzuca decyzji wojewody, utrzymującej w mocy decyzję rozbiórkową organu I instancji, wadliwość polegającą na błędnym określeniu adresu samowoli budowlanej podlegającej nakazowi rozbiórki (ul. R. zamiast ul. R.), co w ocenie skarżącego ma powodować niewykonalność decyzji, zaś w razie jej wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą. Kwestia ustalenia rodzaju i zakresu robót, wykonanych przez skarżącego na jego posesji w warunkach samowoli budowlanej, była przedmiotem wyjaśnień organów nadzoru budowlanego I oraz II instancji. W rezultacie przeprowadzonego postępowania administracyjnego samowola budowlana, której dopuścił się skarżący została skonkretyzowana, w tym również poprzez określenie adresu nieruchomości, na której została zrealizowana, w decyzji rozbiórkowej oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu wojewódzkiego, które to orzeczenia były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Określenie przedmiotu samowoli wchodziło w zakres niezbędnych ustaleń faktycznych decyzji administracyjnych obu instancji i jako element konieczny decyzji rozbiórkowej z urzędu stanowiło też przedmiot kontroli przez sąd administracyjny przy rozpoznawaniu skargi na decyzję utrzymującą w mocy nakaz rozbiórki. Prawomocny wyrok oddalający skargę oznacza, że sąd analizując z urzędu wszystkie elementy zaskarżonej decyzji nie znalazł żadnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Na obecnym etapie postępowania stanowisko skarżącego w przedmiocie istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji jest więc polemiką z treścią prawomocnych orzeczeń sądowych i próbą pośredniego wzruszenia tych orzeczeń za poprzez zastosowanie wybranego przez skarżącego nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Próba wyłączenia w ten sposób skutków prawomocnych orzeczeń sądowych jest niedopuszczalna w świetle art. 170 p.p.s.a. Podsumowując, wskazać należy, że wbrew zarzutom skarżącego, nie doszło do naruszeń przepisów prawa procesowego wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Z uwagi na treść żądania skarżącego, wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności podanej uprzednio takiej kontroli sądowej decyzji. W sprawie zaistniały więc inne uzasadnione przyczyny z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Mając na uwadze, iż w sprawie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny w rozumieniu art. 7 k.p.a. jak również został wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 k.p.a. i sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, a ponadto uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.