VII SA/Wa 2377/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2024 r. znak: DON.7100.196.2024.RKR w przedmiocie zmiany decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 16 lipca 2024 r. DON.7100.196.2024.RKR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. (Wspólnota) - utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 maja 2024 r. odmawiającą zmiany własnej decyzji z 24 maja 2022r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w L. z [...] lutego 2022 r. nakazującą wykonanie robót budowlanych na tarasie lokalu [...], w wielorodzinnym budynku przy ul. S. w L., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi odbioru i realizacji robót, poprzez: skucie warstw posadzkowych, osuszenie podłoża i ścian wokół, sprawdzenie szczelności odpływów i z dachu przechodzących przez tarasy, wykonanie warstw posadzkowych wg. "Projektu remontu kapitalnego tarasu użytkowego przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...]", z uwzględnieniem prawidłowych spadków odpływu kanału (min. 1%) i kanałów do odpływów (min. 0,5%); kompleksowy remont balkonu lokalu [...], wg. ww. projektu. Do czasu naprawy, balkon zabezpieczyć. Roboty wykonać pod nadzorem osoby uprawnionej, w terminie 6 miesięcy od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna. Organ wskazał, że Wspólnota wystąpiła o zmianę ww. decyzji w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na konieczność weryfikacji zakresu robót i zobowiązanie do wykonania prac wg projektu "Plan naprawy izolacji przeciwwilgociowej tarasów użytkowych przynależnych do lokali mieszkalnych na VI piętrze budynku wielorodzinnego w L. przy ul. S.". Zdaniem Wspólnoty naprawa według projektu wskazanego przez organ jest zbyt kosztowna i rodzi szereg uciążliwości dla użytkowników, gdyż zakłada skucie wszystkich warstw i wykonanie nowych. Od zasiedlenia budynku nie wystąpiło zawilgocenie pomieszczeń pod tarasami, co oznacza, że izolacja przeciwwilgociowa jest prawidłowa i nie ma konieczności jej naprawy w opisanym zakresie. D. G. poinformowała, że wyraża zgodę na zmianę decyzji. Następnie GINB przytoczył art. 155 k.p.a. i wyjaśnił specyfikę tego postepowania oraz pojęcie nabycia prawa, powołując się na judykaturę i doktrynę. Dodał, że przepis ten odnosi się do decyzji uznaniowych wydawanych w sprawach, w których praw materialne przewiduje dla organu pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć zgodnych z prawem. Podkreślił, że decyzja z 14 lutego 2022 r. nakładająca obowiązki została wydana na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane. Dodał, że w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych wskazuje się, że związany charakter decyzji nie stanowi wystarczającej przesłanki do odmowy zmiany decyzji na mocy art. 155 k.p.a., lecz należy w każdym przypadku badać, czy zmiana prowadziłaby do stanu niezgodnego z prawem. Dlatego, niezależnie od ww. rozważań analizował zasadność zmiany decyzji z punktu widzenia interesu społecznego i słusznego interesu strony. GINB zaznaczył, że nakaz spowodowany był koniecznością naprawienia nieprawidłowo wykonanych robót budowlanych i zapobieżenia dalszej degradacji. Był więc konsekwencją naruszenia prawa, tj. wykonania robót w sposób zagrażający bezpieczeństwu mienia i niezgodny z przepisami techniczno- budowlanymi (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego). Obowiązek nałożono w oparciu o Ocenę stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr [...] i przynależnego tarasu na VI p. budynku wielorodzinnego w L. przy ul. S., w branży ogólnobudowlanej, po kontroli wg. art. 62 ust. 1 Prawo budowlane z projektem wykonawczym likwidacji wad i nieprawidłowości mgr inż. W. B., mgr inż. M. P. i inż. Z. K. z [...] listopada 2020 r.; Projekt remontu kapitalnego ww. autorów z [...] listopada 2020 r. oraz protokół kontroli PINB z [...] maja 2021 r. Zdaniem organu, porównanie ww. dokumentów, ze złożonymi przez Wspólnotę wskazuje, że zakres robót jest znacznie węższy. Nie zawiera m.in. szczegółowych rozwiązań co do sposobu usunięcia nieprawidłowości, jakie dokładnie elementy tarasu należy naprawić lub zdemontować. Ponadto autorzy opracowania posługują się ogólnymi stwierdzeniami, w przeciwieństwie do pozostałych dokumentów. Tymczasem w interesie społecznym, jak i w dobrze pojętym interesie strony leży wykonanie nakazanych w decyzji robót. Zawężanie robót może prowadzić do sytuacji, w której nie wszystkie nieprawidłowości zostaną usunięte, dalszej degradacji tarasu, a nawet samych mieszkań, powstania w przyszłości dodatkowych kosztów, nieodwracalnych skutków np. zawilgocenia pomieszczeń pod tarasami zwłaszcza, że warstwy izolacyjne i posadzkowe oraz odwodnienie wykonano niezgodnie z rozwiązaniami techniczno-materiałowymi przyjętymi w projekcie budowlanym. Nie jest zachowana ciągłość i szczelność izolacji, szczególnie w miejscach newralgicznych np. odgięciach papy pod kątem 90 o wypustów z koryt odwadniających. Zmiana decyzji WINB z 24 maja 2022 nie leży zatem w interesie społecznym i interesie trony. Argumenty skarżącej w istocie zmierzają do zakwestionowania zasadności nałożonych obowiązków, a przedmiotem postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie może być ta część rozstrzygnięcia, co do której organ nie dysponował luzem decyzyjnym (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Decyzja tego rodzaju jest decyzją związaną. Organ stwierdzając wystąpienie ww. okoliczności ma bowiem obowiązek orzec o obowiązku wykonania określonych prac w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Uchylenie lub zmiana takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. stanowiłoby zatem obejście bezwzględnie obowiązującego przepisu. Skargę na powyższą decyzję złożyła Wspólnota zarzucając naruszenie: - art. 155 kpa poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie było podstaw do zmiany decyzji z uwagi na brak "luzu decyzyjnego" i nie występował słuszny interes strony, - art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie jest możliwa zmiana decyzji ostatecznej w oparciu o art. 155 kpa w części dotyczącej nakazanych czynności w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa. Wspólnota wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej, analizę przeprowadzono jedynie teoretycznie, a wykonane na tarasach prace w oparciu o "Plan naprawy izolacji przeciwwilgociowej tarasów użytkowych przynależnych do lokali mieszkalnych znajdujących się na VI piętrze budynku (...)" doprowadziły do stanu zgodnego z prawem i wyeliminowały przecieki. Nawet po nawalnych deszczach w sierpniu 2024 r. zalania w lokalach nie wystąpiły. Dlatego w słusznym interesie skarżącej było wykonanie prac bez zaciągania kredytu bankowego na tak szeroki zakres prac wskazany w decyzji. Długoletni proces sądowy z deweloperem o odszkodowanie (po zebraniu umów cesji roszczeń od właścicieli i tylko tych, którzy nabyli lokale bezpośrednio od dewelopera), z pewnością nie leżał w interesie strony. Słuszny interes strony i interes społeczny można byłoby znaleźć, gdyby organ obowiązki nakładał na deweloperów. To w końcu organy nadzoru budowlanego uczestniczą w procesie budowlanym. W ocenie Wspólnoty, organ nadzoru budowalnego posiada "luz decyzyjny" w zakresie konkretnych czynności, jakie mają być wykonane. Ustala je samodzielnie, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a jedynie w oparciu o opracowanie uprawnionego podmiotu zewnętrznego i to wykonanego na zlecenie strony. Nie było więc podstaw do odmowy zmiany ww. decyzji w trybie art. 155 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadkach naruszenia: prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz. 1634, p.p.s.a.); prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.); innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 lipca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 maja 2024 r. odmawiającą zmiany własnej decyzji ostatecznej z 24 maja 2022r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w L. z [...] lutego 2022 r. nakazującą Wspólnocie – w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane - wykonanie robót budowlanych na tarasie przynależnym lokalu [...], w budynku Wspólnoty wg. "Projektu remontu kapitalnego tarasu użytkowego przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...]". Podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takie decyzji i w przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. wymaga zatem łącznego spełnienia czterech warunków: decyzja ostateczna musi przyznawać prawo (nakładać obowiązki), strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej weryfikacji, a ponadto za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy mieć na względzie, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do trybu zwykłego - nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale ocena, czy wystąpiły przesłanki określone w jego treści. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że pojęcie "nabycia prawa" należy rozumieć szeroko. Przyjmuje się, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma charakter merytoryczny i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawa". Decyzje zapadające w trybie art. 155 k.p.a. mogą zmieniać lub uchylać zarówno decyzje wadliwe jak i niewadliwe. Nie może to jednak oznaczać możliwości weryfikowania prawidłowych decyzji usuwających stany naruszające przepisy prawa. Jak już wyżej wskazano, jednym z warunków zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest brak przepisu szczególnego, który takiej zmianie by się sprzeciwiał. W tej sprawie takim przepisem jest art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane wyrażający normę bezwzględnie wiążącą, czyli nie dopuszczającą odstępstwa, ani modyfikacji w ramach swobodnego uznania organu lub jakiegokolwiek porozumienia (umowy) z inwestorem bądź innym uczestnikiem postępowania (np. gminą). Wynika to z jednoznacznego brzmienia przepisu - "organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane nie zawiera zatem żadnych przesłanek, które dopuszczałyby uchylenie lub zmianę decyzji nakładającej obowiązki na podstawie art. 155 kpa. nie pozostawiając organowi tzw. "luzu decyzyjnego". Tym samym nie są to decyzje oparte o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie wobec decyzji związanych jest niedopuszczalne. W konsekwencji, bez wpływu na wynik sprawy pozostawały zarzuty Wspólnoty kwestionujące zbyt szeroki zakres robót koniecznych do wykonania określony w decyzji ostatecznej, kwestie ekonomiczne związane z koniecznością zaciągnięcia kredytu, czy długoletni proces sądowy z deweloperem. Nawet gdyby jedynie teoretycznie założyć - że możliwa jest zmiana decyzji ostatecznej o charakterze związanym na podstawie art. 155 k.p.a.- to i tak porównanie zakresu robót wyszczególnionych w opracowaniu wykonanym na zlecenie skarżącej pt. "Plan naprawy izolacji przeciwwilgociowej tarasów użytkowych przynależnych do lokali mieszkalnych znajdujących się na VI piętrze budynku (...)" z robotami opisanymi w opinii pt.. "Projekt remontu kapitalnego tarasu użytkowego przynależnego do lokalu mieszkalnego nr 142" jednoznacznie wskazuje na znacznie węższy zakres robót, brak wyszczególnienia konkretnych części podlegających naprawie, bądź zdemontowaniu. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzuty skarżącej uznał za nieuzasadnione i na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.