VII SA/Wa 2379/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Kierownik Urzędu Rejonowego w J. decyzją z dnia [...].03.1993r., Nr [...], na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), nakazał zalegalizowanie samowolnie wybudowanych dwóch szop, przez uzyskanie pozwolenia na ich użytkowanie, w terminie do [...].05.1993r. W celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów: a mianowicie dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania gruntem, aktualnej mapy sytuacyjnej, ekspertyzy architektoniczno-konstrukcyjnej określającej możliwość zalegalizowania przedmiotowych obiektów. Po wszczęciu na wniosek I. U. (podanie z dnia [...] listopada 2005 r.), postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] marca 1993 r. którą to decyzją nakazano T. D.i zalegalizowanie samowolnie wybudowanych dwóch szop przez uzyskanie pozwolenia na ich użytkowanie w terminie do [...] maja 1993 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].08.2006r., znak: [...] stwierdził nieważność tej decyzji a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2006r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2006r. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że samowolnie wybudowane obiekty - 2 szopy z elementów żelbetowych, zostały usytuowane częściowo na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], która wykorzystywana była jako droga dojazdowa przez okolicznych rolników . Dodać należy, iż w dacie wydania decyzji z dnia [...].03.1993r., działka nr [...] nie była własnością inwestora. T. i U. D. zakupili przedmiotową działkę nr [...] o obszarze [...] ha, która w planie zagospodarowania przestrzennego gminy J., przeznaczona jest na cele upraw polowych, od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, dopiero ponad pięć lat później, od wydania decyzji z dnia [...].03.1993r, co wynika z dokumentów sprawy, w szczególności z Aktu Notarialnego Repertorium [...] numer [...] sporządzonego w dniu [...].04.1998r. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z dnia [...].03.1993r. w aspekcie wskazanego przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. organ odwoławczy stwierdził, iż przed wydaniem decyzji na podstawie powyższego przepisu, organ nie wyjaśnił samowoli dokonanej przez Pana T. D., pod kątem przesłanek wynikających z art. 37 Prawa budowlanego, lecz zastosował od razu zalecenia zawarte w drugiej części przepisu art. 40 Prawa budowlanego. Pominął zatem warunek wynikający z treści art. 40, stanowiący o tym, że nakazy, których wykonanie mogłoby pozwolić na doprowadzenie samowolnie wybudowanych dwóch szop do stanu zgodnego z prawem, można wydać tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 wyżej wymienionej ustawy Prawo budowlane. Ponadto zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. winna zawierać nakazy wykonania zmian lub przeróbek rozumianych jako określone czynności techniczne, czy roboty budowlane , a nie wykonanie dokumentacji technicznej co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Natomiast dostarczenie określonych dokumentów takich jak ekspertyzy techniczne czy inwentaryzacje budowlane, terenowy organ administracji państwowej powinien nakazać postanowieniem wydanym na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r., na które nie przysługuje zażalenie. Łączenie dwóch różnych postępowań prowadzonych na podstawie różnych przepisów prawnych zakończonych jednym rozstrzygnięciem (decyzja z dnia [...].03.1993r., Nr [...]) nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Organ stwierdził również, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...].03.1993r., nakazująca zalegalizowanie samowolnie wybudowanych dwóch szop (...) przy ul. J. [...] w G., została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 a także art. 107 § 3 Kpa, oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skargę na powyższą decyzję złożył inwestor T. D. podnosząc, że: szopy tylko uzupełniały istniejąca siedliskową zabudowę zagrodową, działka nr [...] nigdy nie stanowiła drogi. W planie miejscowym przeznaczona była pod uprawy polowe. Mogła być zabudowana obiektami zawiązanymi z produkcja rolną,. szopy nie powodują też żadnego niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia ani nie pogarszają warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Przyznaje jednak w skardze, ze w trakcie budowy przekroczył granice mojej działki, lokalizując część szop na działce [...] która stanowiła wtedy własność Skarbu Państwa, ale podkreśla, że działkę tę w całości wykupił. działka nr [...] nie była użytkowana jako droga. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Sąd uznał ,że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W opinii Sądu, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe uznając, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...].03.1993r., której podstawę prawną stanowił art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. Wskazać należy, iż postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem ale tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 kpa. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie, przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wprawdzie obowiązujące wówczas przepisy Prawa budowlanego przewidywały możliwość legalizacji samowoli budowlanej, przy spełnieniu określonych warunków. Działania w kierunku "legalizacji samowoli budowlanej" zostały podjęte przez organ, czego efektem była decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...].03.1993r., ale działania te rażąco naruszały dyspozycje art. 40 tego prawa. Podstawę prawną do wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w J. decyzji z dnia [...] marca 1993 r. (sygn. [...]) stanowiły przepisy "art. 40, 42, 54 i 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - prawo budowlane" (Dz. U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.; dalej: prawo budowlane). Zatem, by poddać merytorycznej ocenie zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), konieczne jest ustalenie, czy organ który wydał tę decyzję rzeczywiście naruszył wówczas obowiązujące przepisy, a w dalszej kolejności, czy owo ewentualne naruszenie miało charakter "rażący". Otóż, właściwy organ administracji publicznej mógł zastosować art. 40 prawa budowlanego wyłącznie w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodziły okoliczności określone w art. 37 prawa budowlanego. Dlatego, przed ewentualnym zastosowaniem przywołanego przepisu, na organie administracji publicznej załatwiającym sprawę ciążył obowiązek ustalenia, czy nie zachodziły przesłanki określone w postanowieniach art. 37 ust. 1 prawa budowlanego. Z zebranych w sprawie dowodów i materiałów, jak również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] marca 1993 r. (sygn. [...]) wprost wynika, iż organ, który wydał decyzję, nie dokonał żadnych ustaleń i nie wyjaśnił, czy zachodzą - przy wołane powyżej -przesłanki określone w art. 37 prawa budowlanego. Kierownik Urzędu Rejonowego w J. niemal w ogóle nie przeprowadził postępowania administracyjnego ograniczając się jedynie do dokonania w dniu [...] marca 1993 r. oględzin i wydania już w dniu [...] marca 1993 r. decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie uzasadniając swojego rozstrzygnięcia czym już rażąco naruszył przepisy postępowania administracyjnego - art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa. Słusznie zatem organ wskazał, że przed wydaniem decyzji na podstawie przepisu art. 40 prawa budowlanego, organ nie wyjaśnił samowoli dokonanej przez T. D., pod kątem przesłanek wynikających z art. 37 Prawa budowlanego, lecz zastosował od razu zalecenia zawarte w drugiej części przepisu art. 40 Prawa budowlanego. Pominął zatem warunek wynikający z treści art. 40, stanowiący o tym, że nakazy, których wykonanie mogłoby pozwolić na doprowadzenie samowolnie wybudowanych dwóch szop do stanu zgodnego z prawem, można wydać tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 wyżej wymienionej ustawy Prawo budowlane. Ponadto zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. winna zawierać nakazy wykonania zmian lub przeróbek rozumianych jako określone czynności techniczne, czy roboty budowlane, a nie wykonanie dokumentacji technicznej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Natomiast dostarczenie określonych dokumentów takich jak ekspertyzy techniczne czy inwentaryzacje budowlane, terenowy organ administracji państwowej powinien nakazać postanowieniem wydanym na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r., na które nie przysługuje zażalenie. Łączenie dwóch różnych Zauważyć również należy, że inwestor w trakcie budowy nie dysponował prawem do całego terenu. Brak zatem wyjaśnienia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w J. przedmiotowej sprawy, w aspekcie przesłanek zawartych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i oparcie decyzji na treści art. 40, stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 40 Prawa budowlanego, jak również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) skargę oddalił.