VII SA/Wa 238/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Z. W. Sp. z o.o. we W. i M. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] Z. W. Sp. z o.o. we W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz M. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte w związku z odwołaniem [...] Z. W. Sp. z o. o. we W., z dnia [...] kwietnia 2012 r., od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], znak: [...], zmieniającej decyzję własną z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], znak: [...], w sprawie pozwolenia na prowadzenie stałego nadzoru archeologicznego i ratowniczych badań archeologicznych w obszarze stanowiska archeologicznego nr [...][...] oraz w bezpośrednim sąsiedztwie m. in. udokumentowanego stanowiska archeologicznego nr [...], w związku z inwestycją: Stopień Wodny B.- roboty remontowo - modernizacyjne na stopniu Wały, gm. B., dz. nr [...], w następujący sposób: w części dotyczącej wykonawcy badań archeologicznych usuwa zapis: " Pan M. B. z ramienia firmy [...] – Z. W. sp. z o. o., ul W., [...] W." po zmianie ten fragment powinien brzmieć: "Pani J. C. z ramienia firmy [...] R. S., ul P[...] W. ". Wydając powyższą decyzję organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], znak: [...],[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pozwolił Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej we W. reprezentowanemu przez pełnomocnika W. S. z [...] Sp. z o. o., na przeprowadzenie przez M. B. z firmy [...] –Z. W. Sp. z o. o., ratowniczych badań archeologicznych i stałego nadzoru w ramach inwestycji Stopień Wodny B.- roboty remontowo - modernizacyjne na stopniu Wały, gm. B., dz. nr [...], zgodnie z zakresem określonym we wniosku, założeniami projektowymi i programem opracowanym przez M.B.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...],[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków na wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] lutego 2012 r., zmienił w/w decyzję w ten sposób, że: w części dotyczącej wykonawcy badań archeologicznych usuwa zapis: " Pan M. B. z ramienia firmy [...] – Z. W. sp. z o. oul W., [...] W." po zmianie ten fragment powinien brzmieć: "Pani J. C. z ramienia firmy [...] R.S., ul P., [...] W.". Od decyzji tej odwołanie złożyła [...] Z. W. Spółka z o. o. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego umorzył postepowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ podnióśł, że podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie czy odwołanie złożył podmiot, któremu przysługuje legitymacja do takiego działania, tj. strona postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Dla ustalenia stron postępowania w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie, zdaniem organu opdwoławczego, miały przepisy, normujące zasady wydawania pozwoleń na prowadzenie badań archeologicznych, gdyż zaskarżona niniejszym odwołaniem decyzja jest zmienionym pozwoleniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. Jak wskazał organ odwoławczy w przypadku, o którym mowa w art. 36 ust. 7 ww. ustawy, do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań należy dołączyć zgodę właściciela terenu, zgodnie z przepisem § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579). Wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenia badań archeologicznych w obszarze stanowiska archeologicznego nr [...] oraz w bezpośrednim sąsiedztwie m. in. udokumentowanego stanowiska archeologicznego nr [...], złożył W. S. z [...] Sp. z o. o., reprezentujący Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. jako jednostkę organizacyjną posiadającą tytuł prawny do korzystania z nieruchomości (działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W.). Samo pozwolenie, jak wynika z jego treści, zostało prawidłowo udzielone wnioskodawcy. Z ustaleń organu II instancji wyika, że [...] Z. W. Sp. z o. o. nie posiada tytułu prawnego do zabytku, a także nie składała w imieniu własnym wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym tych badań, w tym i w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, działa ona jako wykonawca badań archeologicznych, a co za tym idzie, posiada ona niewątpliwie interes ekonomiczny w postępowaniach dotyczących w/w badań, w tym i w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, jednakże jest to w istocie interes o charakterze faktycznym. W tej sytuacji, stosownie do przepisu art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, konieczne było zdaniem organu umorzenie postępowania odwoławczego, jako wszczętego na skutek odwołania wniesionego przez podmiot nieuprawniony. Powyższe rozstrzygnięcie jest zgodne z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. (OSP 16/98), zgodnie z którą stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...] Z. W. Sp. z o.o. oraz M. B. zaskarżając w całości decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Nrodowego z dnia [...] listopada 2012 r. oraz decyzję ją poprzedzającą. Skarżący wnieśli odrębne zarzuty do decyzji organu I instancji i odrębne zarzuty do decyzji organu II instancji. Decyzji organu I instancji zarzucili: a. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zmianami) w zw. z § 20 ust. 1 pkt. 3) rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. nr 165 poz.987 ) poprzez nieprzyznanie Skarżącym statusu stron w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji naruszenie ich uprawnień w toku postępowania, b. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art.4 pkt. 2, 3 i 5 oraz art. 6 ust. 1 pkt. 3a) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zmianami) poprzez naruszenie zasady ochrony zabytków oraz niezbadanie spełnienia przez nowego wykonawcę badań archeologicznych – J. C. wymagań przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych. c. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 i 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 i 155 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, nieprzyznaniu Skarżącym statusu strony w postępowaniu, pominięciu Skarżących przy wydawaniu decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz w konsekwencji wadliwego wydania tej decyzji przy braku zgody wszystkich stron postępowania, d. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie oraz niewystarczające uzasadnienie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o zmianie pozwolenia nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., a tym samym naruszenie zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Natomiast decyzji organu II instancji - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2012 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego zarzucili: a. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 36 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 20 ust. 1 pkt. 3) rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych poprzez nieprzyznanie Skarżącej [...] Z. W. sp. z o.o. statusu strony w postępowaniu odwoławczym i w konsekwencji naruszenie uprawnienia w toku postępowania odwoławczego, b. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez pozbawienie Skarżącej [...] Z. W.i sp. z o.o. możliwości merytorycznego rozpoznania odwołania z dnia [...] kwietnia 2012 r., c. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego pomimo posiadania przez Skarżącą [...] Z. W. sp. z o.o. przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Konkludując skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz o wstrzymanie zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie jej argumenty są zasadne. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że [...] Z. W. sp. z o. o. nie ma przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Postępowanie administracyjne dotyczyło zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zmieniana była decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2010r., na mocy której wymieniony organ przyznał uprawnienie do przeprowadzenia ratowniczych badań archeologicznych i stałego nadzoru w ramach inwestycji : Stopień Wodny B.- roboty remontowo- modernizacyjne na stopniu Wały, gm. B.,dz. ew. nr [...], wymagane przepisem art. 36 ust.1 pkt.5 ustawy z dnia [...] lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Treść decyzji zawierała szczegółową regulację dotyczącą tego uprawnienia odpowiadającą warunkom przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004r.w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, wydanym na podstawie art.37 wymienionej ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z przepisem § 5 ust. 1, 2 i 6 wymienionego rozporządzenia decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 listopada 2010r. udzielała pozwolenia Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej we W. na przeprowadzenie przez M. B. z ramienia firmy [...] Z. W. sp. z o.o. we W. ratowniczych badań archeologicznych i stałego nadzoru w ramach inwestycji zgodnie z zakresem określonym we wniosku, założeniami projektowymi i programem opracowanym przez M. B. z zastrzeżeniem szeregu warunków zawartych w szesnastu punktach ustępu 1 decyzji oraz w kolejnych punktach tej decyzji. W ustępie 4 decyzji organ wskazał, które czynności opisane w nałożonych warunkach ma wykonać inwestor, a które bezpośredni wykonawca i pełniący stały nadzór nad inwestycją. Wskazano bezpośrednio, że czynności opisane w punktach 3-17 ustępu 1 decyzji winien wykonać M. B. z ramienia firmy [...]. Zatem udzielenie powyższą decyzją uprawnienia dla Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zostało powiązane z nałożeniem obowiązków na bezpośredniego wykonawcę z jednoczesnym wskazaniem firmy, którą on w ten sposób reprezentuje. Użyto takich sformułowań i określeń w decyzji, że trudno uznać aby odpowiedzialność za ich wykonanie przypisana była uprawnionemu z decyzji Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej, który to Zarząd miałby regres do podległych mu na podstawie odrębnych porozumień cywilnoprawnych wykonawców tego uprawnienia. Należy postawić hipotetyczne pytanie czy w przypadku nie wykonania obowiązku nałożonego na " M. B. z ramienia firmy [...]" np. z pkt.8 ust.1 decyzji, tj. prowadzenia inwentaryzacji polowej pozyskanych zabytków i nie przekazania jej w stosownym terminie [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, egzekucja obowiązku, zdaniem organu, powinna być prowadzona w stosunku do uprawnionego z decyzji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, czy w stosunku do M. B. lub firmy, którą on reprezentuje. Skoro nałożono w decyzji bezpośrednio obowiązki na M. B. i firmę, którą reprezentuje, to trudno uznać, że była to wyłącznie akceptacja wykonawcy czynności, za które to czynności, jako warunek decyzji, odpowiada wyłącznie uprawniony z tej decyzji. Rozłożenie w decyzji zasadniczej (z pozwolenie na prowadzenie prac archeologicznych) uprawnień i obowiązków z niej wypływających na różne podmioty, daje podstawę do uznania jej odmiennej konstrukcji, przyznanej zgodnie z wolą ustawodawcy (zapisy decyzji spełniają wymagania prawne), od konstrukcji typowych decyzji przyznających uprawnienia wnioskodawcy, np. w pozwoleniu na budowę. Zatem nie można podzielić twierdzenia organu, że skarżąca spółka nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany tak skonstruowanej decyzji zasadniczej. Interes prawny wymagany do posiadania legitymacji procesowej w tym postępowaniu wynika z samej treści decyzji zasadniczej i spełnia wymagania art. 28 k.p.a. W tych warunkach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego i materialnego z art. 28 i 105 § 1 k.p.a. i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe wskazania Sądu uznając legitymację w sprawie podmiotów, na które nałożono obowiązki decyzją zasadniczą będącą przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie o jej zmianę na zasadzie art. 155 k.p.a. Przedmiotem zaskarżonej decyzji było umorzenie postępowania odwoławczego wobec czego nie mogły być rozpoznane przez Sąd, podniesione w skardze, zarzuty merytoryczne nie odnoszące się do interesu prawnego strony wnoszącej odwołanie w postępowaniu administracyjnym od decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.