VII SA/Wa 2381/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2010 r. sprawy ze skargi M. A. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego 1. skargę oddala 2. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. L., kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych oraz kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, łącznie kwotę 305 (trzysta pięć) złotych. VII SA/Wa 2381/09 U Z A S A D N I E N I E [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2009r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 w zw. z art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku M. A. z dnia [...] września 2009r. o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądami administracyjnymi w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2906/08 - odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu organ podał, że toczy się postępowanie odwoławcze prowadzone na skutek odwołania z dnia [...] stycznia 2009r. złożonego przez M. A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2008r., nakazującej odwołującemu się rozbiórkę samowolnie dobudowanej obory zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości M. Podstawą wydania nakazu rozbiórki był art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), który obliguje organy nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki w przypadku nieuiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej w terminie. W dniu [...] października 2009r. M. A., powiadomił organ II Instancji, iż postępowanie sądowo - administracyjne w przedmiocie odstąpienia od opłaty legalizacyjnej nie zostało prawomocnie zakończone. Wyrokiem z dnia 25 marca 2009r. sygn. akt V SA/Wa 2906/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. A. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2009r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności pieniężnej z tytułu opłaty legalizacyjnej, ale inwestor oświadczył, iż nie wyczerpał wszystkich środków odwoławczych, gdyż zamierza złożyć skargę kasacyjną. Organ pismem z dnia [...] października 2009r. zwrócił się do wnioskodawcy o doprecyzowanie swojego żądania, poprzez określenie, czy wnosi o zawieszenie terminu do wniesienia opłaty legalizacyjnej, czy też o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2906/08 Ponadto pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zawierało informację, iż brak odpowiedzi w terminie 7 - dniowym, będzie uznane za wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego. M. A. nie ustosunkował się do tego pisma w związku z tym organ uznał, że strona wnosi o zawieszenie postępowania odwoławczego. Rozpatrując taki wniosek [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego jest nieuzasadniony, w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którym "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Pod pojęciem zagadnienia wstępnego w świetle powyższego przepisu należy rozumieć wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zdaniem organu nie jest zagadnieniem wstępnym toczące się postępowanie sądowo - administracyjne w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej, gdyż obowiązek jej uiszczenia powstał po uprawomocnieniu się postanowienia z dnia [...] maja 2009r. o utrzymaniu w mocy należnej opłaty legalizacyjnej. Poza tym obowiązek wniesienia opłaty nie został wstrzymany, czy to rozstrzygnięciem organu podatkowego (Wojewody) czy też postanowieniem sądu administracyjnego. Na inwestorze cały czas ciąży obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej dobudowy obory na działce nr ew. [...] w miejscowości M. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], inwestor zobligowany jest uiścić opłatę legalizacyjną, a ewentualne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego umarzające ten obowiązek stanowić będzie podstawę do zwrotu opłaty. Zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2009 r., wniósł M. A. i wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakazującej mu dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego, który został wzniesiony bez pozwolenia na budowę - pomimo wykonania wszystkich niezbędnych dokumentów na jego legalizację, ale bez dokonania opłaty legalizacyjnej. Organ powiatowy naliczył opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł, po wniesieniu, której, zamyka się cały proces legalizacji budowlanej. W związku z tym, że opłata legalizacyjna jest pewnego rodzaju podatkiem, skarżący wystąpił do Wojewody [...] o umorzenie tej opłaty w całości ze względu na trudną sytuację finansową w jego gospodarstwie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pomimo, że trwało postępowanie odwoławcze w sprawie opłaty legalizacyjnej - wydał postanowienie o rozbiórce budynku podnosząc, że taka opłata nie została wniesiona. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia M. A. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nakazującej M. A. wykonanie rozbiórki obory o wymiarach 21,00 x 10.00 m, dobudowanej do szczytu istniejącej obory na działce [...] w miejscowości M. gm. F. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i brak jest podstaw do jego uchylenia. Zgodnie z art. 97. § 1. k.p.a.: organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ponadto stosowanie do art. 98 § 1 k.p.a.: organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego wymienione w art. 97 § 1 k.p.a. W szczególności w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, działającego jako organ odwoławczy, za trafne uznać należało stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przez "zagadnienie wstępne" rozumie się bowiem sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie, Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia. Wskazywana przez M. A. kwestia, nieprawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2906/08, oddalającego skargę tego skarżącego na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2008 r., w przedmiocie odmowy umorzenia należności pieniężnej z tytułu opłaty legalizacyjnej nałożonej na M. A., nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż powyższa okoliczność nie jest bezwzględną przeszkodą dla rozpoznania odwołania od decyzji nakazującej M. A. wykonanie rozbiórki obory o wymiarach 21,00 x 10.00 m dobudowanej do szczytu istniejącej obory na działce [...] w miejscowości M. gm. F. Rozstrzygnięcie to wydane zostało z powodu nieuiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust 3 Prawa budowlanego). Poza tym organ II instancji uznał, że w przedmiotowym postępowaniu brak jest również przesłanek do zawieszenia postępowania odwoławczego, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie samowolnej dobudowy obory zostało wszczęte z urzędu, wobec czego M. A. nie posiada legitymacji do skutecznego wnioskowania o zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego w oparciu o art. 98 § 1 Kpa. M. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r., odmawiającą zwieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Zdaniem skarżącego decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza jego interes prawny i materialny. Została podjęta w sprzeczności z art. 28 k.p.a. Toczy się postępowanie w zakresie wniesienia opłaty legalizacyjnej z tytułu samowoli budowlanej dotyczącej dobudowania obory. Organ pierwszej instancji - pomimo postępowania administracyjnego w sprawie wniosku skarżącego o zwolnienie z opłaty legalizacyjnej - w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał decyzję na rozbiórkę obory, ponieważ stwierdził, że taka opłata nie została wniesiona. Postępowanie w tej sprawie nie zostało nadal zakończone. Przywołany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie wynikający z art. 98 § 1 k.p.a. argument braku legitymacji prawnej nie jest niewłaściwy, ponieważ w dotychczasowym postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej jak i zwolnienia z opłaty legalizacyjnej skarżący zawsze występował jako strona. Ponadto wskazano na wewnętrzna sprzeczność rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikającą ze stwierdzenia braku zasadności skargi ze względów merytorycznych oraz wskazującą na to, iż skarżący nie jest stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie jest zasadna. Nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania tak w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jak i art. 98 § 1 k.p.a. Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wskazywana przez skarżącego M. A. kwestia, nieprawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2906/08, oddalającego jego skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2008 r., w przedmiocie odmowy umorzenia należności pieniężnej z tytułu opłaty legalizacyjnej, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przedmiotowej sprawie zadaniem organów była ocena, czy rozpoznanie sprawy i wydanie przez organ nadzoru budowlanego II instancji decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki może być uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, oddalającego skargę na decyzję Ministra Finansów o odmowie umorzenia należności pieniężnej z tytułu opłaty legalizacyjnej. Ocena ta została dokonana prawidłowo. Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W nauce i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Skoro opłata legalizacyjna została określona postanowieniem, które jest prawomocne a wykonalność postanowienia nigdy nie była wstrzymana, to nie może mieć znaczenia prawnego dla decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, kwestia związana z domaganiem się przez skarżącego jej umorzenia, które miałoby nastąpić w trybie przepisów ordynacji podatkowej. Treść art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazującego rozbiórkę samowolnie budowanego obiektu i treść dyspozycji art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego przewidującego wniesienie opłaty jako warunku legalizacji obiektu, wskazuje, iż ustawodawca odstępując od bezwzględnego stosowania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów postawił sprawcę samowoli budowlanej wobec swoistej alternatywy. Inwestor może podporządkować się wynikom postępowania legalizacyjnego, wnieść opłatę i zalegalizować wybudowany obiekt jako odpowiadający prawu albo też odmówić uiszczenia opłaty legalizacyjnej, a wówczas organ wyda decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 1921/09 (niepublikowany), sformułował dalej idącą tezę , że "nie jest do przyjęcia pogląd, że do opłaty legalizacyjnej rozumianej jako .... świadczenie w zamian za odstąpienie od nakazania rozbiórki, będą miały odpowiednie zastosowanie, na podstawie art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego, przepisy Ordynacji Podatkowej, o których mowa w jej dziale III, w szczególności możliwość umorzenia tej opłaty, gdyż z treści art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku jej niewniesienia w terminie, organ administracji jest zobowiązany do wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. ..... Niewykonanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie może też, z wymienionej przyczyny, a to nieobowiązkowości wniesienia opłaty, podlegać egzekucji administracyjnej (odmiennie niż w odniesieniu do kar administracyjnych, ustalanych na podstawie art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego)." Zawarta tam argumentacja jeszcze bardziej wzmacnia słuszne twierdzenie organów, iż kwestia ewentualnego umorzenia opłaty legalizacyjnej nie stanowi zagadnienia wstępnego o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i tym samym nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania toczącego się przed organem II instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, jakoby Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił skarżącemu przymiotu strony, stwierdzić należy, iż jest on wynikiem nieporozumienia. Organ wskazał bowiem, iż nie ma przesłanek do zawieszenia postępowania także z innej podstawy prawnej, a mianowicie art. 98 § 1 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji państwowej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W sprawie niniejszej nie zaistniały ustawowe przesłanki do fakultatywnego zawieszenia postępowania, gdyż postępowanie (w przedmiocie samowoli budowlanej) zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek strony. Jedynie w tym kontekście Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na przymiot strony skarżącego. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.