VII SA/Wa 2381/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. P. kwotę 200 (słownie: dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. na podstawie art. 104 § 1 i 2 art. 156 § 1 pkt 2 art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98. poz. 1071 ze zm.) zw. dalej k.p.a. po rozpoznaniu wniosku S. P. - stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. M. pozwolenia na budowę garażu zlokalizowanego na działce o nr [...] położonej w K. przy ul. M. Organ I instancji podniósł w uzasadnieniu, iż kwestionowana decyzja została wydana dla nieruchomości o nr ewid.[...]w oparciu o oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki o nr ewid. [....] oraz o decyzję ustalającą warunki zabudowy dla działki o nr ewid. [...] We wniosku o pozwolenie na budowę inwestor wskazał, iż inwestycja będzie zrealizowana na działce o nr ewid. [...] położonej w K., przy ul. M. i wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością o nr ewid. [...] na cele budowlane. Jednakże w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowego garażu, wydanej przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...] listopada 2004 r. załączonej przez inwestora we wniosku o pozwolenie na budowę wskazano działkę o nr ewid. [...] Sam projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. odnosi się do działki o nr ewid. [...]. Organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [....]sierpnia 2005 r., uzyskał informację z Urzędu Miejskiego w K. , iż działka o nr ewid. [...], dla której zostało wydane pozwolenie na budowę garażu, nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków miasta K. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [....] sierpnia 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę garażu na działce o nr ewid. [...], zgodnie z oświadczeniem inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas, gdy faktycznie inwestycja odnosi się do działki o nr ewid. [....] (tak jak stanowi decyzja o warunkach zabudowy i projekt budowlany). W ocenie organu, kwestionowane rozstrzygnięcie wydano w oparciu o nieprawdziwe oświadczenie, o którym mowa wart. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, nie wyjaśniając wcześniej tej rozbieżności. Numer działki w obrocie prawnym funkcjonuje jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość, położenie i ukształtowanie terenu, z czym wiążą się konkretne prawa. Uwzględniając właśnie te parametry, właściwy w sprawie organ wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla ww. inwestycji na działce o nr [....], której to ustalenia wiążą przecież organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, nie wyjaśnił tej kwestii, naruszając tym samy przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 7 k.p.a. Stąd też zachodzi, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania S. P., A. M. oraz Miasta K. - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, iż zgodnie z treścią przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie S. P. wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego mu prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...], mieszczącego się w budynku położonym w K. przy ul. M. (działka nr ewid. [...]) oraz udziału w nieruchomości wspólnej gruntu, części budynku i urządzeń. Analiza akt sprawy wykazała, że w w/w budynku ukonstytuowała się na mocy art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), wspólnota mieszkaniowa. W ocenie organu podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej jest jej zarząd. Prawa do samodzielnego udziału (tj. obok wspólnoty) w postępowaniu administracyjnym członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może wystąpić jako strona postępowania, jeżeli wykaże on swój indywidualny, własny interes. Warunkiem uznania podmiotu, uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu, za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Organ podniósł, iż projektowany garaż na działce nr ewid. [...], nie pozbawia wnioskodawcy dostępu do światła słonecznego i szeroko rozumianych mediów oraz nie emituje ponadnormatywnych uciążliwości. Skoro decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nie dotyczyła indywidualnego interesu prawnego ani obowiązku skarżącego stosownie do treści art. 28 k.p.a., nie może być on uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. P. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wyjaśnił, iż jego garaż i garaż należący do A. M. posiadają wspólną ścianę oraz kalenicę do odprowadzania wód opadowych, powyższe decyduje o tym, iż posiada on indywidualny interes do bycia stroną postępowania. Prawo do występowania w niniejszym postępowaniu jako strona wynika również z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż garaż skarżącego znajduje się w bezpośrednim oddziaływaniu garażu A. M., który wsparł swoje pokrycie dachowe na ścianie skarżącego dokonując jej podwyższenia o 5 cm. W skardze wyjaśniono, iż po przystąpieniu do budowy garażu zgodnie z projektem okazało się, iż zatwierdzony projekt budowlany nie jest możliwy do zrealizowania bez naruszenia decyzji o warunkach zabudowy oraz prawa budowlanego. Chcąc dochować należytej staranności i nie naruszać prawa, inwestor postanowił obniżyć budowany garaż, by dostosować go w ten sposób do istniejącej linii zabudowy, co umożliwiało zachowanie odpływu wód deszczowych z istniejących już garaży. W ocenie skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zwrócił uwagi na fakt, iż w decyzji Prezydenta Miasta K. pomylono wiele okoliczności, powodujących niewykonalność wskazanej decyzji, co powodowało jej nieważność z mocy prawa. Decyzja zawierała pozwolenie na budowę na całkowicie innej działce, co uniemożliwiało jej realizację. Inną kwestią były okoliczności powodujące niedostosowanie wydanych decyzji do istniejącej linii zabudowy, mogące w konsekwencji doprowadzić do katastrofy budowlanej na skutek zawalenia się sąsiednich gaży poprzez obciążenie zalegającymi opadami atmosferycznymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu jednakże z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze. Decyzja jest dotknięta wadą procesową polegającą na nierozpoznaniu odwołań wszystkich stron, które złożyły odwołania i zostały wymienione w treści zaskarżonej decyzji, tj. nie rozpoznano odwołania A. M. oraz odwołania Miasta K.. Z uzasadnienia powyższej decyzji (w trzecim akapicie) wynika, że chociaż organ uczynił przedmiotem decyzji odwołania ww. osób, to jednak zajął w tej decyzji stanowisko odnośnie do odwołania S. P., na wniosek którego wszczęte zostało i przeprowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. W sprawie, w której brały udział różne strony i złożyły w terminie odwołanie należy orzekać w jednej decyzji, szczególnie wówczas, gdy interesy tych stron są sprzeczne. W sprawie kontrolowanej przez Sąd nie doszło zaś do rozstrzygnięcia sprawy w II instancji z odwołań pozostałych osób, naruszono zatem art. 138 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Jak już powiedziano wyżej, pomimo wpływu innych odwołań od decyzji stwierdzającej nieważność ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r., organ rozpoznał tylko odwołanie S. P., uchylając decyzję I instancji i umarzając postępowanie przed organem I instancji, z powodu przyjęcia, iż wnioskodawca nie posiadał przymiotu strony pozwalającego na wszczęcie postępowania nieważnościowego. Organ powołując się na orzecznictwo sądowe przyjął, że w tej sprawie ma zastosowanie pogląd, iż członek wspólnoty mieszkaniowej nie ma interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, chyba, że wykaże swój indywidualny interes prawny. Ponieważ w ocenie organu wnioskodawca nie wykazał, aby w odniesieniu do jego lokalu występowały jakiekolwiek uciążliwości wywołane budową garażu, nie mógł skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na jego budowę. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ niewłaściwie ocenił stan faktyczny sprawy i powołał orzecznictwo mniemające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, naruszając przez to art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że jak wynika z akt sprawy, treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i wniosku o pozwolenie na budowę, realizacja budowy przedmiotowego garażu odbywała się w oparciu o prawo zależne, tj. umowę dzierżawy, a nie z wykorzystaniem prawa współwłasności członka czy też wspólnoty mieszkaniowej. Skoro zaś wydzierżawiono pod budowę garażu część nieruchomości należącej do wspólnoty, a następnie uzyskano pozwolenie na budowę bezpośrednio w sąsiedztwie garażu innego członka wspólnoty to dopiero w tym kontekście można rozpatrywać interes tego innego członka wspólnoty, również po ustaleniu jego prawa do nieruchomości, z którego wywodził on tytuł do wzniesienia swojego garażu. Jeśli bowiem obaj ci członkowie wspólnoty byli inwestorami korzystającymi z prawa zależnego, a nie z udziału w prawie do nieruchomości wspólnej, oznacza to, że każdy z nich realizował inwestycję własną, wprawdzie na gruncie wspólnoty, ale w oparciu o odrębne prawo zależne, a zatem każdy z nich miał podstawę do wywodzenia interesu prawnego w odniesieniu do obiektu wzniesionego w obszarze oddziaływania własnej inwestycji. Organ II instancji ograniczył swoje rozważania jedynie do sytuacji odnoszącej się do interesów prawnych członka wspólnoty mieszkaniowej i to prowadząc analizę ewentualnego oddziaływania na lokal będący własnością wnioskodawcy, chociaż domagał się on wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do budowy garażu, który miał związek nie z jego mieszkaniem, lecz z odrębnie budowanym garażem. Organ II instancji nie przeprowadził zaś żadnej analizy w odniesieniu do interesu prawnego wnioskodawcy związanego z jego garażem, w tym nie ustalił z czego wywodzi on swoje prawo do wzniesionego przez siebie garażu, jak to już powiedziano wyżej. Wobec powyższego organ w ponownie prowadzonym postępowaniu winien ocenić interes prawny w zależności od ustaleń które poczyni w tym względzie. Wywód zawarty w decyzji organu II instancji odnoszący się do interesu prawnego członka wspólnoty, a także powołane orzecznictwo, stanowią zatem co najmniej przedwczesne, bo bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy rozważania, mniemające w tych okolicznościach wpływu na rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że są one sformułowane w sposób z którego wynika, iż skarżący domaga się ponownego rozpoznania sprawy co do meritum, a także kwestionuje sprawy związane z wykonaniem przedmiotowego garażu. Zauważyć zatem trzeba, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Nie może też stać się przedmiotem postępowania w sprawie nieważności pozwolenia na budowę kwestia wadliwego wykonawstwa obiektu, czy ewentualnych odstępstw od pozwolenia, gdyż przedmiotem sprawy jest ocena samej decyzji i zatwierdzonego projektu, a nie następstwa tej decyzji. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.