VII SA/Wa 2384/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. sprawy ze skargi A.B. i A.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1660 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), zw. dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku A. i A. B. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla G. i M. P. murowanego, niepodpiwniczonego, parterowego budynku mieszkalnego z garażem na terenie działki położonej przy ul. [...] w W. Gmina B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności A. i A. B. podnieśli, że mapa, na podstawie której wydano decyzję oraz poprzedzającą decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie odzwierciedla stanu faktycznego nieruchomości, albowiem brak było na niej zinwentaryzowanego ogrodzenia działki wnioskodawców, a ponadto mapa nie zawierała adnotacji, że służy do celów projektowych, przez co architekt sporządzający projekt budowlany, geodeta oraz inwestorzy dopuścili się poświadczenia nieprawdy. Zdaniem wnioskodawców mapa nie mogła służyć celom do jakich została wykorzystana. W ocenie wnioskodawców wykonanie inwestycji znacząco odbiega od projektu budowlanego, bowiem w rzeczywistości wystaje poza obrys. Zaprojektowany taras w rzeczywistości jest zadaszoną loggią i stanowi część budynku przez co zachodzi sprzeczność miedzy projektem budowlanym, a realizacją. Nadto doszło do przekroczenia wielkości okapu w sąsiednim budynku, co jest odstępstwem od projektu budowlanego i zmiany te spowodowały zmniejszenie odległości i nie zachowanie przewidzianych prawem odległości budynku od granicy z nieruchomością sąsiednią. Wnioskodawcy podali także, że wysokość komina w stosunku do konstrukcji dachu i wobec nieruchomości sąsiedniej jest zbyt niska, przez co dymy wydostające się z niego stanowią niedozwolone imisje w stosunku do ich nieruchomości. Dodali, że wnioskodawcy wybudowali samowolnie ogrodzenie o wysokości ok. 4 m. Wojewoda [...] zaznaczył, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] z uwagi na fakt, iż na wniosek A. i A. B. prowadzone było postępowanie wznowieniowe w sprawie ww. decyzji. Po wyczerpaniu administracyjnego toku postępowania wnioskodawcy złożyli skargę na decyzje Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 483/05 Sąd oddalił skargę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, że ww. wyroku Sąd nie badał merytorycznie decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. Nr [...] Burmistrza Gminy W., gdyż przedmiotem kontroli sądu była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. Organ badając w trybie nieważnościowym decyzję z dnia [...] listopada 1999 r. Nr [...] r. Burmistrza Gminy W. stwierdził, że nie jest ona dotknięta wadą, która skutkowałaby koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Wojewoda nie dopatrzył się w badanej decyzji naruszenia przepisów materialnych czy proceduralnych w stopniu obligującym organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Decyzja nie zawiera także innej kwalifikowanej wady określonej w art. 156 § 1 kpa. Została wydana przez właściwy organ, na właściwej podstawie prawnej, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją, była wykonalna oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Wojewoda [...] wyjaśnił, że załącznikiem Nr 1 do decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Burmistrza Gminy W. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest mapa, która jest odrębna od mapy stanowiącej projekt zagospodarowania terenu, będącej składnikiem projektu budowlanego, zatwierdzonego weryfikowaną decyzją Nr [...] . Ponadto podkreślił, że wymieniane z poszczególnych punktach wniosku A. i A. B. z dnia [...] marca 2010 r. odstępstwa od projektu budowlanego nie należą do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej, lecz do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którego kontrola obejmuje zgodność wykonania robót budowlanych z projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania A. i A. B. wniesionego od ww. decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego analiza kontrolowanej decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] wykazała, iż nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ powołując przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ( wg. stanu na dzień wydawania decyzji udzielającej pozwolenie na budowę) wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporna inwestycja została zaprojektowana zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [....] znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto, inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę złożonego w terminie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dołączył dokument potwierdzający prawo do dysponowania działką o nr ew. [...] na cele budowlane. Tym samym organ stwierdził, że inwestor spełnił wymagania wynikające z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego m.in. wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wyjaśnił także, że z projektu zagospodarowania terenu planowany budynek mieszkalny został usytuowany w odległości 4,03 m 9 (część z otworami okiennymi i drzwiowymi ) i 3,94 m ( część bez otworów okiennych i drzwiowych ) od granicy z działką nr ew. [...] tj. zgodnie z przepisem § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140 ze zm.) wg. stanu na dzień 23 listopada 1999 r.). Wskazał, że kwestionowany budynek zaprojektowany został ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy z działka nr ew. [...], a więc zgodnie z wymaganiami zawartymi w § 12 warunków technicznych. Organ podkreślił również, że brak podstaw do uznania, że sporna inwestycja narusza wymogi przeciwpożarowe. W szczególności od strony działki o nr ew. [...] sporny budynek posiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Dodał także, że analiza usytuowania przedmiotowej inwestycji uwzględniając również jej wysokość ( 6,26 m –przekrój A-A, B -B) oraz zabudowę na działkach sąsiednich wskazuje, że nie narusza ona § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do podnoszonych zarzutów przez skarżących uznając, iż nie mają one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła A. B. i A.B. wnosząc o jej o uchylenie. W ocenie skarżących naniesiony na mapę budynek nie zachowuje przewidzianych w prawie budowlanym odległości od granic działki. Kwestionowane pozwolenie na budowę oparte było na nieodzwierciedlającej stanu faktycznego mapie. Nie sprawdzenie tego faktu przez organ wydający decyzję stanowi rażące naruszenie prawa budowlanego, nakładające obowiązek weryfikacji projektu budowlanego. Zaakceptowanie takiej sytuacji, a w konsekwencji doprowadzenie zwiększonego zagrożenia dla życia i mienia, poprzez organ wydający decyzję stanowi rażące naruszenie prawa z uwagi na naruszenie prawa do ochrony zdrowia, życia i mienia właścicieli sąsiednich budynków. Skarżący podkreślili także, że plan zagospodarowania terenu powinien uwzględniać obiekty budowlane istniejące i projektowane, tymczasem nie uwzględniono istniejącego ogrodzenia. Podobnie mapa do celów projektowych powinna odzwierciedlać istniejący stan faktyczny, a ona również nie zawiera ogrodzenia. Zdaniem skarżących organ został wprowadzony w błąd przez projektanta oraz geodetę, a co za tym idzie także przez inwestora, który odpowiada za opracowania dokumentacji do pozwolenia na budowę. Zaznaczyli, że w uzasadnieniu decyzji Wojewoda potwierdził, że mapa będąca częścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest odrębna od mapy stanowiącej projekt zagospodarowania terenu, będącej elementem projektu budowlanego i decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślili, że organ wydający pozwolenie na budowę zobowiązany jest do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy lub zagospodarowania terenu. Niedopełnienie powyższego obowiązku również stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 6 kpa. Nadto dodali, że ogrodzenie zostało pobudowane z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). W sprawie niniejszej tego rodzaju uchybienia nie wystąpiły co czyni skargę nieuzasadnioną. Przedmiotem oceny Sądu w rozpatrywanej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r. wydana w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na żądanie strony, która wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. i M. P. pozwolenia na budowę, niepodpiwniczonego, parterowego budynku mieszkalnego z garażem na działce o nr ew. [...] , obręb [...] położonej przy ul. [...] w W. Postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga niekwestiowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156 § 1 kpa. Zgodzić się należy z organem orzekającym w niniejszej sprawie, że żadna z przesłanek nieważnościowych, określonych w powołanym przepisie nie wystąpiła. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Burmistrz Gminy W. ustalił dla przedmiotowej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeprowadzona przez organy analiza wykazała, iż wbrew twierdzeniom skargi inwestycja została zaprojektowana zgodnie w warunkami określonymi w decyzji z dnia 28 grudnia 1998r. Zgodnie z art 35 ust 1. Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zezwalającej na budowę) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W ocenie organów, podzielanej przez Sąd, brak jest jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, iż organ udzielający pozwolenia na budowę obowiązków tych zaniechał i rażąco naruszył art. 35 Prawa budowlanego. Zasadnie organy przyjęły, iż zaprojektowany budynek nie narusza przepisów techniczno-budowlanych bowiem z projektu zagospodarowania terenu wynika ,iż został on usytuowany w odległości 4,03 m (część z otworami okiennymi i drzwiowymi ) i 3,94 m ( część bez otworów okiennych i drzwiowych ) od granicy z działką nr ew. 30/3 tj. zgodnie z przepisem § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140 ze zm. wg. stanu na dzień 23 listopada 1999 r.). Obiekt zaprojektowany został ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy z działka nr ew. [...] co nie narusza wymogów § 12 warunków technicznych przywołanych wyżej. Ściana ta spełnia wymogi oddzielenia przeciwpożarowego. Brak jest także podstaw do uznania, iż projekt narusza § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Podkreślić także należy, iż inwestor wypełnił także obowiązek wynikający z art. 32 ust 4 pkt 1 i 2 składając wniosek o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz przedkładając akt notarialny z dnia [...] listopada 1998r. Rep.A. Nr [...] potwierdzający jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nie umieszczenia na projekcie zagospodarowania terenu ( stanowiącym integralną część projektu budowlanego) istniejącego ogrodzenia, należy wskazać, iż uchybienie to nie może w żadnym przypadku skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1999r., zwłaszcza, iż zgodnie z art. 34 ust 3 pkt 1ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w tej dacie, projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Podkreślić przy tym należy, iż ustawodawca przewidział wymóg naniesienia w projekcie zagospodarowania terenu informacji istotnych ,pozwalających na kontrolę zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, takich jak granice, sieci uzbrojenia czy istniejące obiekty budowlane. Ogrodzenie zaś nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego a urządzeniem budowlanym o którym mowa w art. 3 pkt 9 tej ustawy. Należy także podzielić pogląd organu odwoławczego, iż ewentualne wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych lub dowodów nie znanych organowi udzielającemu pozwolenia na budowę w oparciu o niekompletny projekt zagospodarowania terenu lub mapę zasadniczą stanowi przesłankę wznowieniową o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Podniesiona w skardze kwestia wybudowania przez inwestorów ogrodzenia jak i budynku gospodarczego w warunkach samowoli budowlanej nie podlega badaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenie na budowę i podlega kompetencji organów nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu. Również zarzuty dotyczące realizacji inwestycji niezgodnie z pozwoleniem na budowę czy przepisami rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pozostają poza przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] listopada 1999r. W tym stanie rzeczy, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.