VII SA/Wa 2385/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze sprzeciwu [...] od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Nr [...] z [...] czerwca 2017 r., wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), nakazującej [...] usunięcie nieprawidłowości odnoszących się do stanu technicznego wiaduktu kolejowego zlokalizowanego w km 5,735 linii kolejowej nr [...] , poprzez odtworzenie izolacji płyty pomostu nad torem 3P i 4P, zabezpieczania antykorozyjnego barier ochronnych i osłon przeciwporażeniowych, odbojnic zarówno na wiadukcie, jak i pod obiektem oraz uzupełnienie ubytków w narzucie betonu szczelnego na skrzydłach wiaduktu oraz na powierzchni betonowej gzymsów i fragmentów rur odwodnieniowych płyty pomostu wiaduktu po stronie południowej, w terminie do 31 grudnia 2017 r., - uchylił w całości ww. decyzję [...]WINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia tremu organowi. Uzasadniając decyzję, GINB wyjaśnił, że organ I instancji nienależycie, zbyt ogólnikowo sporządził uzasadnienie swej decyzji, niezgodnie z art. 8 k.p.a., jak również nie działał racjonalnie, naruszając obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 k.p.a., obowiązek sporządzenia z urzędu adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), jak i nie wyjaśniając stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). W ocenie GINB "niezrozumiała jest treść sentencji inkryminowanej decyzji w odniesieniu do przywołanej podstawy prawnej (art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane) i lakonicznej (jednozdaniowej) treści uzasadnienia w tym względzie - (...) wiadukt powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, uznano o konieczności zastosowania art. 66 ustawy Prawo budowlane". Organ wyjaśnił, że obowiązek odtworzenia odbojnic na wiadukcie i w tunelu dotyczy bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), natomiast pozostałe obowiązki dotyczą stanu technicznego obiektu budowlanego (art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Uzasadnienie nie zawiera argumentacji (stanowiska) organu nadzoru budowlanego w tym zakresie. GINB podkreślił, że do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu nie wystarczy ogólne stwierdzenie przez organ, że zachodzą przesłanki określone w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ocena, czy w konkretnym przypadku wystąpiła ta przesłanka, a więc obiekt faktycznie oszpeca otoczenie, jest szczególnie skomplikowana. Organ chcąc zastosować ten przepis musi wskazać cechy estetyczne obiektu budowlanego radykalnie odbiegające od stanu obiektów sąsiadujących. Przedmiotem postępowania jest wiadukt masywny (ramowy, dwutorowy) zlokalizowany w km 5,735 linii kolejowej nr [...] . Na wiadukcie i nasypie przebiegają tory 4G, 4P i 3P (str. 24 i 25 akt organu I instancji). Z protokołów z kontroli okresowych wiaduktu (kontrola "pięcioletnia" Nr [...] r. z [...] września 2013 r. i kontrola "roczna" z [...] września 2016 r.) wynika, że (...) obiekt nadaje się do eksploatacji bez ograniczeń. Obiekt nie stwarza zagrożenia dla ludzi, mienia i środowiska (...). Z ww. protokołów wynika, że tory 4G, 4P, 3P i tory linii kolejowej nr [...] nie są wyposażone w odbojnice. GINB, nawiązując do § 48 ust. 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151, poz. 987 ze zm.) wyjaśnił, że należy rozważyć zastosowanie ww. przepisów w kontekście art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Natomiast, odnosząc się do pozostałych obowiązków nałożonych decyzją GINB podkreślił, że wykonanie izolacji poziomej i pionowej wiaduktu (tunelu) wiąże się z koniecznością rozebrania nawierzchni torowej 4P, 3P (pod torem 4G izolację wymieniono) oraz rozebrania części nasypu, co wymusza wyłączenia ruchu kolejowego. Unormowania prawne dotyczące prowadzenia ruchu kolejowego (wyłączenia linii kolejowej, regulamin tymczasowego ruchu kolejowego, koordynacja rozkładów jazdy, uzgodnienia z podmiotami trzecimi, np. przewoźnikami kolejowymi i transportu miejskiego, itp.), powodują, że wymiana izolacji powinna skoordynowana z planami wyłączenia linii kolejowych węzła kolejowego. [...]WINB, wbrew zasadom postępowania administracyjnego wyrażonym w przepisie art, 7, 8, 77 i107 § 3 k.p.a., "nie podjął uzgodnień w powyższym zakresie (przykładowo przeprowadzenie rozprawy administracyjnej) oraz nie wyjaśnił, dlaczego wymiana izolacji ma nastąpić do końca br.". Powyższe argumenty przemawiały, w ocenie GINB, za tym, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik, a postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone wadliwie", i w związku z tym należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszej decyzji. Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem datowanym na 5 października 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji GINB, jako podstawę wskazując art. 64a p.p.s.a. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy GINB do ponownego rozpoznania. Uzasadniając sprzeciw, skarżąca, reprezentowana przez adw. [...], wskazała, że GINB w decyzji z dnia [...] września 2017 r., co do zasady podzielił stanowisko skarżącej, uchylając w całości zaskarżoną decyzji [...]WINB i potwierdził, że nakazane roboty nie mają związku z estetyką obiektu. Zdaniem skarżącej, w postępowaniu w trybie art. 66 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego powinno zostać ustalone, czy obiekt szpeci swym wyglądem otoczenie, w jakim otoczeniu znajduje się obiekt, czy jest eksponowany na terenie, na którym się znajduje, a te ustalenia może poczynić samodzielnie organ II instancji bez potrzeby wydawania decyzji kasacyjnej. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna obiektu oraz miejsce jego lokalizacji. Pozwala to na jednoznaczne ustalenia, co do wpływu obiektu na estetykę otoczenia i jak się wydaje organ posiada już pewne przekonanie w tej kwestii. Skoro zaś GINB wprost stwierdził, że nakazane w decyzji roboty nie mają związku z estetyka obiektu, to mógł na tej podstawie uchylić decyzję [...]WINB oraz umorzyć postępowanie. Skarżąca stwierdziła, że ustalanie okoliczności faktycznych dla stwierdzenia występowania albo braku zagrożeń życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska jest bezprzedmiotowe w sprawie, gdyż dotyczy ono estetyki obiektu, a nie innych kwestii. W ocenie skarżącej zaistniały przesłanki do wydania decyzji merytorycznej, polegającej na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości, bez potrzeby przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej "ponowne postępowanie zdeterminowane wytycznymi organu II instancji skupi się na gromadzeniu materiału dowodowego i analizie okoliczności bez istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy administracyjnej, prowadzonej w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 4 u.p.b.". W odpowiedzi na sprzeciw, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej" p.p.s.a.) sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie tut. Sądu, decyzja GINB zawiera wady prawne powodujące konieczność jej uchylenia, aczkolwiek inne, niż powołane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując decyzję GINB na skutek skutecznie wniesionego przez skarżącą sprzeciwu wyjaśnia, że w stanie prawnym obowiązującym po 11 kwietnia 2011 r. (a więc po nowelizacji art. 138 k.p.a.) samo przekonania organu odwoławczego o tym, że koniecznym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza możliwości uzupełnienia go przez organ odwoławczy nie jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym. Jak podkreśla się w doktrynie, wydanie decyzji kasacyjnej dopuszczalne jest wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a równocześnie ustali, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, którego to naruszenia nie może sanować przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego (tak np. w komentarzu do art. 138 § 2 k.p.a. w: Prawo procesowe administracyjne, System Prawa Administracyjnego Tom 9 red. prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Andrzej Wróbel, prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, 2017 r.). Należy w pełni podzielić niekwestionowany pogląd doktryny, że istotny wpływ na wynik sprawy rozstrzygnięcia ma wyłącznie niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych (vide kom. do art. 138 § 2 k.p.a. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. prof. zw. dr hab. Barbary Adamiak, prof. zw. dr hab. Janusza Borkowskiego, 2017 r.). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przede wszystkim wówczas, gdy postępowanie zostało przeprowadzone przez organ I instancji z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ ten w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego; postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu). Zgodnie z nadal aktualnym stanowiskiem, zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrażonym w wyroku z dnia 22 września 1981 r. II SA 400/81 (ONSA 1981 nr 2, poz. 88, Gosp. Adm. Pań. 1986 nr 8, str. 46, Gosp. Adm. Pań. 1986 nr 8, str. 46), jeżeli organ administracji państwowej działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponadto, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ustalona przez organ II instancji ewentualna konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. pozyskania odpowiednich dokumentów), a raczej zgromadzenia materiałów, mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając tym samym dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Organ II instancji poprawnie ustalił, że z dokumentów zebranych przez organ I instancji wynika jednoznacznie, że [...]WINB orzekał nie – jak wynikałoby z sentencji decyzji [...]WINB z dnia [...] czerwca 2017 r. i jej uzasadnienia – w sprawie naruszenia estetyki wiaduktu kolejowego (art. 66 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego), ale w wynikającej ze stanu technicznego tego wiaduktu sprawie bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 66 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy) i stanu technicznego samego obiektu budowlanego (art. 66 ust. 1 pkt. 3 ustawy). Powyższe ustalenie GINB nie daje podstaw do stwierdzenia, że wadą obarczone jest uzasadnienie decyzji organu I instancji, gdyż w lakonicznym uzasadnieniu [...]WINB konsekwentnie nawiązuje do estetyki wiaduktu, ale jest podstawą do uznania, że organ I instancji naruszył prawo materialne w postaci art. 66 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, jako podstawy orzeczenia. Nienależyte zakwalifikowanie prawne dostrzeżonych przez [...]WINB wad technicznych wiaduktu nie polega na braku przeprowadzenia postępowania dowodowego. Polega na nieadekwatnym do ustalonego stanu faktycznego wskazaniu przepisu prawa, jako podstawy rozstrzygnięcia. Jest to klasyczny błąd w subsumpcji, aczkolwiek w sprawie zawisłej przed tut. Sądem należy zauważyć, że – w sposób zupełnie niezrozumiały – organ I instancji uznaje kwestie, mające znaczenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz związane ze stanem technicznym obiektu (co słusznie zauważył GINB), za kwestie estetyczne. Wadliwość decyzji [...]WINB polega więc na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt. 4 Pr. bud., a nie przepisów postępowania. Powoduje to, że odpadła pierwsza przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a., upoważniająca GINB do wydania decyzji kasacyjnej. Analizując akta sprawy i treść uzasadnienia decyzji GINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza ponadto, że zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, został zasadniczo już wyjaśniony przez organ I instancji. Pośrednio potwierdza to w uzasadnieniu swej decyzji GINB, dokonując prawidłowej kwalifikacji materialnoprawnej sprawy i poprawnie ustalając przepisy, które mają w sprawie zastosowanie. Podnoszone natomiast przez GINB kwestie - związane z przepisami w zakresie ruchu kolejowego (jak wskazane przez organ: wyłączenia linii kolejowej, regulamin tymczasowego ruchu kolejowego, koordynacja rozkładów jazdy, uzgodnienia z podmiotami trzecimi, np. przewoźnikami kolejowymi i transportu miejskiego, itp.), powodujące, że wymiana izolacji powinna zostać "skoordynowana z planami wyłączeń linii kolejowych węzła kolejowego" oraz kwestia ewentualnych uzgodnień z przewoźnikiem (w tym wypadku skarżącą, [...].) w tym zakresie - mogą zostać należycie ustalone przy zastosowaniu dostępnego GINB, jako organowi odwoławczemu, trybu postępowania z art. 136 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy może bowiem albo samodzielnie przeprowadzić postępowanie w celu zebrania ww. niezbędnych w ocenie organu materiałów, albo zlecić takie działania [...]WINB. Mając na uwadze powyższe, jak również to, że podjęcie przez organ odwoławczy kasacyjnego orzeczenia powinno mieć miejsce wyłącznie sytuacjach wyjątkowych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., upoważniające GINB do wydania zaskarżonej decyzji, dlatego też zasadnym jest uznanie, ze organ wskazany przepis naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ, ponownie rozpoznając sprawę rozważy, czy może własnym działaniem uzupełnić materiały lub dowody niezbędne do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czy też wskazanym będzie zastosowanie trybu określonego w art. 136 § 1 in fine k.p.a. Po dokonaniu takiego uzupełnienia, GINB wyda decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt. 1 – 3, przy czym tut. Sąd w żadnej mierze nie przesądza o treści przyszłego rozstrzygnięcia organu II instancji. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 3 § 2a p.p.s.a. i art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.)