VII SA/Wa 2387/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędziowie: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2025 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 lipca 2024 r. znak: KOA/2362/Ar/24 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz S. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 2.077 (dwa tysiące siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (Kolegium) decyzją z 22 lipca 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, Spółka) od decyzji Burmistrza Gminy K. z [...] kwietnia 2024 r. o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 33.640 złotych z tytułu umieszczenia tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2, na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w K., uchyliło zaskarżoną decyzję i nałożyło na Spółkę karę pieniężną w wysokości 6.478 złotych z tytułu umieszczenia przedmiotowej tablicy reklamowej na opisanej wyżej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Gminy K. w wyniku zawiadomienia właścicielki nieruchomości – T. W., wszczął w dniu 19 września 2022 r. postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej oraz nałożenia obowiązku dostosowania albo usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały nr 333/VIII/21/2021 Rady Miejskiej K. z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w gminie K. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2021 r. poz. 3266). W toku podjętych czynności w protokole oględzin przeprowadzonych 5 października 2022 r. odnotowano, że powierzchnia urządzenia reklamowego na ww. działce wynosi 18 m2. W związku z ustaleniem, że tablica reklamowa należy do firmy S. sp. z o.o. z siedzibą w W. Burmistrz Gminy K. pismem z 21 grudnia 2022 r. zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej oraz nałożenia obowiązku dostosowania albo usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów ww. uchwały. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 10 stycznia 2023 r. organ stwierdził, że reklama stanowiąca wolnostojącą konstrukcję na działce o nr ewid. [...] została usunięta. Decyzją z 5 kwietnia 2024 r. Burmistrz Gminy K. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 33.640 złotych, z tytułu umieszczenia tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2, na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w K. Łączną wysokość kary ustalono za okres od dnia wszczęcia postępowania (tj. od dnia 19 września 2022 r.) do dnia usunięcia tablicy reklamowej (tj. do dnia 10 stycznia 2023 r.). Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosła skarżąca. Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z art. 37a ust. 1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.), rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. W myśl art. 37b ust. 1 i 3 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37b ust. 4). Kolegium omówiło następnie uwarunkowania prawne ustalone przepisami art. 37b ust. 5, ust. 6 i ust. 7 i ust. 10 u.p.z.p. Przenosząc powyższe uwarunkowania prawne na okoliczności faktyczne ustalone w tej sprawie Kolegium zaznaczyło, że Rada Miejska K. w dniu 24 lutego 2021 r. podjęła uchwałę nr 333/VIII/21/2021 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w gminie K.. Uchwała ta w § 2 pkt 15 zawiera definicję tablicy reklamowej. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. uchwały na całym obszarze gminy K. zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem: 1) szyldów; 2) publicznych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych ustawianych przez Gminę K.; 3) tablic reklamowych i urządzeń reklamowych umieszczonych na rowerach K. Roweru Miejskiego; 4) tablic reklamowych informujących o fundatorach obiektu małej architektury przeznaczonego do ogólnodostępnego użytku i umieszczonego na terenie publicznym. Natomiast w myśl § 3 ust. 2 ww. uchwały na całym obszarze gminy K. zakazuje się sytuowania tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury oraz ogrodzeń w sposób naruszający ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności z zakresu ochrony przyrody, ochrony zabytków oraz prawa wodnego. Kolegium podkreśliło, że stosownie do § 9 ust. 1 ww. uchwały istniejące w dniu wejścia w życie uchwały tablice reklamowe i urządzenia reklamowe należy dostosować do zakazów, zasad i warunków określonych w uchwale w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie (ust. 1). W § 9 ust. 2 ustalone zostały reguły dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale, dla istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Uchwała weszła w życie z dniem 28 kwietnia 2021 r. Analizując czynności podejmowane przez organ I instancji w ramach postępowania Kolegium podkreśliło, że Spółka została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej oraz nałożenia obowiązku dostosowania (albo usunięcia) tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów ww. uchwały pismem z 21 grudnia 2022 r. Jednocześnie Burmistrz powiadomił stronę o wyznaczonym na dzień 5 października 2022 r. terminie oględzin nieruchomości. Powyższe pismo zostało skutecznie doręczone w dniu 28 grudnia 2022 r. W toku oględzin ustalono, że powierzchnia tablicy reklamowej na przedmiotowej nieruchomości wynosi 18 m2. Organ ustalił również, że w dniu 10 stycznia 2023 r. dokonano demontażu tablicy. Pismem z 27 stycznia 2023 r., skutecznie doręczonym w dniu 2 lutego 2023 r., organ I instancji, działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., poinformował stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Wobec powyższych okoliczności, Kolegium stwierdziło, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało prawidłowo wszczęte. Tym niemniej Kolegium stwierdziło, że błędnie został ustalony okres, za który należało nałożyć karę pieniężną. Burmistrz bowiem przyjął w tym względzie okres od dnia 19 września 2022 r. do dnia 10 stycznia 2023 r. Tak ustalony termin, zdaniem Kolegium, nie jest zgodny z art. 37d u.p.z.p. Jak bowiem wynika z akt sprawy, zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zostało skierowane do S. sp. z o.o. dopiero w dniu 21 grudnia 2022 r., a nie jak wskazano w decyzji organu I instancji w dniu 19 września 2022 r. Dopiero zatem od tej daty – zdaniem Kolegium - należy ustalić wysokość kary pieniężnej. Przy czym, jak wyraźnie zaznaczył organ odwoławczy, terminem rozpoczynającym naliczenie kary jest dzień wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania a nie jego doręczenia. W tych uwarunkowaniach Kolegium ustaliło karę za okres: od 21 grudnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. (11 dni) – w wysokości 3.212 złotych, oraz za okres: od 1 stycznia 2023 r. do 10 stycznia 2023 r. (10 dni) – w wysokości 6.478 złotych. Odnosząc się do kwestii odstąpienia od nałożenia kary, Kolegium stwierdziło, że nie zaistniały warunki do zastosowania art. 189f k.p.a. Waga naruszenia przez skarżącą prawa – zakazu umieszczania reklam zgodnie z zasadami określonymi w uchwale krajobrazowej, nie była znikoma. Spółka czerpała korzyści finansowe naruszając postanowienia tej uchwały. Kolegium za nieuzasadnione uznało również argumenty skarżącej, która wywodziła, że przepisy art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie dotyczą tablic i urządzeń reklamowych już posadowionych na gruncie, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej. W ocenie Kolegium na uwzględnienie nie zasługiwała również argumentacja odwołania, opierająca się na skutkach wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. sygn. P 20/19. W tym zakresie organ wyjaśnił, że podstawę prawną nałożenia sankcji stanowi art. 37d ust. 1 u.p.z.p., którego legalność nie była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Odnosząc się dalej do zarzutów odwołania w kwestii błędnego pomiaru tablicy reklamowej, Kolegium zaznaczyło, że wielkość tablicy była ustalana za pomocą urządzenia L. nr seryjny [...]. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie spółka S., reprezentowana przez radcę prawnego podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 42 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podczas gdy przepis ten wyraźnie przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną jedynie w sytuacji, gdy tablica lub urządzenie reklamowe zostały umieszczone już po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, gdyż wyłącznie wówczas istnieje możliwość, aby umieszczenie nośnika reklamowego było niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej; a tym samym poprzez błędne uznanie przez organ I instancji, że art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje ewentualny brak realizacji obowiązku dostosowawczego, o którym mowa w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. podczas, gdy ustawodawca nie odsyła w ww. przepisie do przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w sytuacji gdy wydana w sprawie decyzja, oparta jest o przepis art. 37d ust. 1, 3 i 4 u.p.z.p. w związku m.in. z przepisem art. 37d ust. 9 oraz art. 37a ust. 1 i 9 tej ustawy, a więc przepis który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w części został uznany za niekonstytucyjny; b) art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest data (dzień sporządzenia) zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu w świetle ww. przepisu jest dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia, co w okolicznościach niniejszej sprawy miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie z uwagi na fakt, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nastąpiło w dniu 28 grudnia 2022 r., a nadto skarżąca niezwłocznie po wszczęciu postępowania zdemontowała tablicę reklamową, co obligowało organ prowadzący postępowanie do jego umorzenia bez wymierzania kary; c) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanek znikomej wagi naruszenia prawa oraz natychmiastowego zaprzestania naruszenia; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i merytoryczne orzeczenie w sprawie, w sytuacji w której postępowanie stało się bezprzedmiotowe i powinno być umorzone; b) art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkujące: - uznaniem, że tablica reklamowa posiada łączną powierzchnię reklamową 18 m2 w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających powyższą okoliczność, która ma wpływ na wysokość nałożonej kary; - uznaniem przez organ II instancji, że ocena przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa" zawiera się w ocenie ziszczenia się wskazanych błędnie przez ten organ stanów faktycznych, w sytuacji gdy przesłanka ta w sposób zamierzony została sformułowana przez ustawodawcę jako klauzula generalna i wymaga rozważenia całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej; - pominięciem przez organ szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla oceny przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", w tym przede wszystkim faktu niezwłocznego demontażu tablicy przez odwołującą oraz posadowienia reklamy na podstawie zgody budowlanej; c) art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję karną, która to decyzja nie pogłębia zaufania obywateli do organów władzy publicznej, zwłaszcza w sytuacji, gdy wobec zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robot budowlanych dotyczących umieszczenia tablicy reklamowej nie został zgłoszony sprzeciw, co jest równoznaczne z tym, iż jej umieszczenie było zgodne z wszelkimi przepisami obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prawa, w tym przepisami uchwały krajobrazowej; d) art. 40 § 2 zd. pierwsze w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na niedoręczeniu kwestionowanej decyzji ustanowionemu w przedmiotowej sprawie pełnomocnikowi, a co za tym idzie pozbawienie skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. W świetle powyższego Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, z jednoczesnym rozważeniem zasadności uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślone granice kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono decyzje administracyjne wydane w sprawie administracyjnej kary pieniężnej nałożonej w związku z naruszeniem postanowień uchwały Nr 333/VIII/24/2021 Rady Miejskiej K. z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w gminie K.(Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2021 r. poz. 3266). Powyższą uchwałę podjęto w trybie i na zasadach określonych w art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.). W art. 37d u.p.z.p. ustawodawca przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). W wyroku z 12 grudnia 2023 r. P 20/19 (OTK-A 2023/102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został wydany na skutek dwóch pytań prawnych, sformułowanych w postanowieniach z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 166/18 i z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1954/19. U podstaw tych pytań prawnych legły zastrzeżenia Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zgodności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 21 i 64 Konstytucji RP) obowiązku dostosowania do wymogów uchwały krajobrazowej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej i zamontowanych zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem bez równoczesnego zapewnienia odpowiedniego odszkodowania podmiotom zobowiązanym do usunięcia takich tablic. Naczelny Sąd Administracyjny w pytaniach tych zwrócił również uwagę na naruszenie zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP), albowiem zakazy w uchwale krajobrazowej mają nie tylko skutek prospektywny (w postaci zakazu wznoszenia nowych tablic i urządzeń reklamowych tego typu w danym miejscu), ale także skutek retrospektywny poprzez nałożenie obowiązku dostosowania tych już istniejących, skutkującego w efekcie obowiązkiem ich rozbiórki bez zapewnienia właścicielowi odszkodowania lub jakiejkolwiek rekompensaty pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku P 20/19 Trybunał wskazał, że w badanej sprawie doszło do pominięcia prawodawczego, czyli sytuacji, w której ustawodawca co prawda unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale pominął pewien element regulacji, który powinien być integralną, funkcjonalną częścią jakiejś normy. Trybunał przyznał, że przyjęcie przez organ gminy aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała krajobrazowa, jest niewątpliwie motywowane interesem publicznym, albowiem gmina chce w ten sposób zadbać o przestrzeń publiczną i doprowadzić do tzw. ładu reklamowego. Skutkiem takiego działania jest godzenie w prawa majątkowe właścicieli tablic i nośników powstałych przed wejściem w życie tej uchwały, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę. Właściciele są bowiem zmuszeni do usunięcia tablic i nośników objętych uchwałą, na własny koszt i bez zapewnienia im odszkodowania. Oznacza to, że ich prawo własności zostało ograniczone, ponieważ nie mogą oni korzystać ze swojej nieruchomości w zakresie objętym treścią uchwały krajobrazowej, a dodatkowo zmuszeni są do zlikwidowania przedmiotu stanowiącego część ich majątku. Art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje przy tym ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez organ gminy mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z ustawą zasadniczą. Dalej Trybunał wskazał, że brak w kwestionowanym przepisie mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które występowały o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych, działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia im słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność. Z tego powodu Trybunał uznał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Przytoczenie argumentacji Trybunału Konstytucyjnego okazało się w niniejszej sprawie niezbędne, podążając bowiem za aktualnymi wypowiedziami Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z 11 kwietnia 2024 r.: sygn. akt II OSK 404/23, sygn. akt II OSK 495/23, sygn. akt II OSK 403/23, z 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1493/23, z 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1343/23, CBOSA) uwzględnić trzeba, że w świetle wyroku P 20/19 za niezgodny z Konstytucją RP należy uznać obowiązek dostosowania do zakazów określonych w uchwale krajobrazowej lub obowiązek usunięcia istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspominane dostosowanie lub usunięcie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego. W orzecznictwie zauważa się, że wyrok P 20/19 dotyczył wprawdzie bezpośrednio art. 37a ust. 9 u.p.z.p., a nie art. 37d u.p.z.p. (regulującego zasady wymierzania kar i nakładania obowiązku usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej), ale w przypadku tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych zamontowanych przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej dla zrekonstruowania pełnej normy prawnej konieczne jest uwzględnienie również tej części uchwały krajobrazowej, której podstawę uchwalenia stanowił zakwestionowany przez Trybunał art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Skutkiem wyroku P 20/19 jest zatem to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie danej uchwały krajobrazowej, nie jest możliwe wywodzenie z uchwał krajobrazowych dalszych skutków prawnych w omawianym zakresie, gdyż te byłyby niemożliwe do pogodzenia z orzeczeniem sądu konstytucyjnego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19, wskazano, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. także wyroki NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19, II OSK 2817/20 i II OSK166/18). Oznacza to, że nie jest możliwe nałożenie na te podmioty na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. kary pieniężnej oraz obowiązku usunięcia tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 266/23, 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 625/23, 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1493/23 i II OSK 166/24). Przenosząc powyższe na realia rozpoznawanej sprawy Sąd zauważa, że kwestia ustalenia daty wzniesienia tablicy reklamowej czy urządzenia reklamowego stanowi jeden z podstawowych elementów wymagających ustalenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37d u.p.z.p. Okoliczność ta pozostawała kluczowa dla wydania rozstrzygnięcia. Na uwagę zasługuje brak jakichkolwiek działań organów nakierowanych na ustalenie, kiedy została wzniesiona tablica reklamowa na działce ewid. nr [...] z obrębu [...]. Uchwała Nr 333/VIII/24/2021 Rady Miejskiej K. z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w gminie K., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 13 kwietnia 2021 r. weszła w życie w dniu 28 kwietnia 2021 r. Organy poczyniły ustalenia dotyczące aktualnego stanu faktycznego na dzień dokonywania pomiaru (5 października 2022 r.), które to ustalenia skarżąca kwestionuje, zabrakło natomiast czynności nakierowanych na ustalenie, czy w dniu wejścia w życie uchwały tablica ta istniała. Okoliczność ta okazuje się być kluczowa. Gdyby bowiem okazało się, że przedmiotowa tablica reklamowa była zamontowana w tym miejscu przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej i pozostawała w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami, to w takiej sytuacji postępowanie w sprawie nałożenia na Spółkę kary administracyjnej może okazać się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do nałożenia sankcji administracyjnych (art. 105 § 1 k.p.a.). Dopiero w przypadku, gdyby tablica reklamowa została umieszczona przez skarżącą bez zgody budowlanej, organ administracji miałby możliwość stosowania sankcji przewidzianych w art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p., zastrzegając że będzie to uwarunkowane indywidualnymi okolicznościami sprawy o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Niezależnie od powyższego, z uwagi na treść zarzutów skargi, Sąd podkreśla, że art. 37d ust. 4 u.p.z.p. nie określa wprost daty początkowej, od której wymierza się karę, wskazuje jedynie ogólnie, że następuje to od dnia wszczęcia postępowania w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1315/23; CBOSA). Postępowanie takie wszczyna się zaś z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego w Dziale II Rozdziale 1 - Wszczęcie postępowania, także nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu i wskazuje jedynie w art. 61 § 3 i 3a, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a w przypadku wniesienia żądania drogą elektroniczną - dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy o doręczeniach elektronicznych. Dokonując ustalenia znaczenia normy wypływającej z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy więc zwrócić uwagę, że ustawodawca umocował organ administracji do wymierzenia kary pieniężnej nie od dnia umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, lecz od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w tej sprawie. Ustawodawca przyjął więc, że w okresie pomiędzy umieszczeniem obiektu reklamowego na nieruchomości, a dniem wszczęcia postępowania organ nie jest władny stosować sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały. Zamiarem ustawodawca było, aby po umieszczeniu tablicy lub urządzenia reklamowego umożliwić podmiotowi dobrowolnie, bez stosowania sankcji, dostosowanie tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały. Podmiot, który umieścił obiekt reklamowy niezgodnie z przepisami uchwały winien mieć świadomość nie tylko wszczęcia i toczącego się postępowania, ale także tego, że im dłużej będzie trwać niedostosowanie, tym wyższa będzie kara pieniężna. Celowi temu służy zawiadomienie podmiotu o wszczęciu postępowania i w jego ramach dokonywaniu czynności procesowych. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu każdego postępowania (na wniosek i z urzędu) należy zawiadomić stronę. Za takim rozumieniem analizowanego pojęcia przemawia właśnie charakter kary, która wymierzana jest aż do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w art. 37d ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Wsparciem takiego sposobu rozumienia daty wszczęcia postępowania jest wynikająca z art. 7a k.p.a. zasada rozstrzygania wątpliwości co do treści prawa na korzyść administrowanego, a sprawa dotycząca kary pieniężnej za niedostosowanie się do przepisów uchwały krajobrazowej odpowiada warunkom zastosowania tego przepisu. W judykaturze przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie przez organ administracji, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/10, LEX nr 1151992). Dlatego też, w ocenie Sądu, za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu wynikającym z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a zatem pierwszej czynności urzędowej w sprawie. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1343/23, CBOSA, unormowanie to, nawiązujące do dnia wszczęcia postępowania, stanowi z jednej strony przesłankę materialną deliktu, a z drugiej wskazuje na to, że o karalności za delikt można mówić wtedy, gdy strona ma świadomość sytuacji, w której jej zachowanie jest nie tylko bezprawne, ale także wiąże się z odpowiedzialnością finansową za delikt. Od tej chwili podmiot taki ma prawny obowiązek dostosowania się do zasad i warunków sytuowania tych obiektów zgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej oraz możliwość dobrowolnego dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały, z kolei organ w razie niezastosowania się podmiotu do tego obowiązku - do wymierzenia od tej daty kary pieniężnej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organ powinien był za dzień wszczęcia postępowania w tej sprawie przyjąć dzień, w którym Spółce doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu. Jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru, Spółka zawiadomienie o wszczęciu postępowania w tej sprawie z 21 grudnia 2022 r. otrzymała skutecznie prawnie 28 grudnia 2022 r. Nieuprawnione zatem pozostawało zarówno nałożenie na Spółkę kary przez organ I instancji - od dnia 19 września 2022 r., jak też przez organ odwoławczy – od dnia 21 grudnia 2022 r. Za uzasadnione Sąd uznał również argumenty skargi dotyczące niedoręczenia zaskarżonej decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Zauważyć trzeba, że obowiązek organu administracji publicznej doręczania pisma pełnomocnikowi strony aktualizuje się w sytuacji powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika. Odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy K. zostało wniesione przez skarżącą Spółkę reprezentowaną przez radcę prawnego. Do złożonego odwołania dołączone zostało stosowne pełnomocnictwo, które obejmowało szeroki zakres działania w imieniu Spółki. Organ odwoławczy doręczył zaś wydaną w sprawie decyzję na adres siedziby Spółki, z pominięciem ustanowionego pełnomocnika. Stanowi to niewątpliwie o naruszeniu przez Kolegium art. 40 § 2 k.p.a. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że organy naruszyły art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. w zw. z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. przez błędną wykładnię tego ostatniego przepisu, co miało wprost przełożenie na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Organ odwoławczy naruszył również art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a. Z tych względów wydane w tej sprawie decyzje podlegały uchyleniu. Ponownie rozpoznając sprawę uwaga organu powinna koncentrować się nad zagadnieniem daty umieszczenia spornej tablicy reklamowej na nieruchomości i oceny jej legalności, tj. ustaleniem czy uzyskała ona zgodę budowlaną. W zależności od tych ustaleń organ kierując się oceną prawną wynikającą z niniejszego wyroku, zobowiązany będzie wydać stosowne rozstrzygnięcie. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy K. z 5 kwietnia 2024 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na koszty postępowania sądowego w łącznej kwocie 2.077 złotych składają się: wpis od skargi (260 zł), koszty zastępstwa procesowego (1.800 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).