VII SA/Wa 2389/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Miasta S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Miasta S. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2011r., znak (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia A. W. na postanowienie Wojewody P. z dnia (...) lipca 2011 r., znak (...) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia (...) listopada 2008r, Nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miejskiej S. pozwolenia na budowę dróg tymczasowych wraz z odwodnieniem na osiedlu (...) w S., na działkach nr ew. (...), obręb (...) - uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 2008 roku Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miejskiej S. pozwolenia na budowę dróg tymczasowych wraz z odwodnieniem na osiedlu (...) w S., na działkach nr (...) obręb (...) w S. Postanowieniem z dnia (...) lipca 2011r., znak (...) Wojewoda (...), po rozpoznaniu wniosku A. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. nr (...) z dnia (...) listopada 2008 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta S. W uzasadnieniu organ wskazał, że podmiotem uprawnionym w sprawach o unieważnienie decyzji dotyczących pozwolenia na budowę jest tylko inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Obszar oddziaływania obiektu, to według definicji legalnej zawartej w przepisie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W tym zakresie organ powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 20 października 2010r., sygn. akt II OSK 1774/09; z dnia 28 marca 2007r., sygn. akt II OSK 208/06, z dnia 15 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 666/09. Inaczej mówiąc, podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki w związku z zatwierdzoną inwestycją nie ma przymiotu strony w rozumieniu cytowanych przepisów. Organ podniósł, że sporna decyzja dotyczy udzielenia zgody na wykonanie (wzdłuż osi) w pasie drogowym o szerokości 20 m tymczasowej jezdni z rozbieralnych prefabrykowanych płyt ażurowych typu YOMB o szerokości 5 m na stabilizowanej podbudowie, z odwodnieniem. Odległość skraju jezdni od granicy działki nr (...) wynosi ok. 7 m, a na odcinku sięgacza ok. 2,5 m. W badanym obszarze, tak dla terenu inwestycji, jaki i dla nieruchomości zainteresowanej obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...) (uchwała Rady Miejskiej w S. nr (...) z dnia (...) kwietnia 2008r.). Plan powyższy ustala tereny dróg publicznych (głównych, zbiorczych, lokalnych i dojazdowych), ciągi pieszo — jezdne (KDG, KDZ, KDL, KDD, CPJ), zaś dla działki A. W. przewiduje funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (jednostka planu 01.2.MN). Według ustaleń planu w obszarze nieruchomości zainteresowanej przewidziano (od strony planowanych dróg) obowiązującą linię zabudowy w odległości 6 m od granicy działki, co jest wartością równą odległości wymaganej art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pomiędzy ewentualnymi obiektami budowlanymi a drogą gminną (odległość powyższa mierzona jest od zewnętrznej krawędź jezdni, a w omawianym przypadku stosownie do treści projektu i wymogów planu sumaryczna odległość została spełniona ze znaczną nawiązką). Organ pierwszej instancji wskazał, że podmiotem uprawnionym do działania w sprawie, do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności jest osoba, która poprzez lokalizację danego obiektu budowlanego w otoczeniu własnej nieruchomości dozna obiektywnie, z konkretnego przepisu prawa, ograniczeń w zagospodarowaniu swojej działki, przy czym zauważyć należy, że bezpośrednie sąsiedztwo w stosunku do nieruchomości, na której będzie zrealizowane dane przedsięwzięcie nie przesądza o przymiocie strony podmiotu, którego nieruchomość graniczy z terenem inwestycji (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 28stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Gd 743/07, WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1221/2005). Zdaniem organu, w omawianym przypadku, w związku ze zrealizowaną drogą tymczasową nieruchomość A. W. nie doznaje tego typu ograniczeń. Wręcz przeciwnie, ewentualne ograniczenia, co do dalszej zabudowy i sytuowania obiektów budowlanych wynikają z miejscowego planu (...), gdzie ustalono parametry zabudowy oraz obowiązującą linię zabudowy w odległości 6m od granicy działki skarżącej. To właśnie plan miejscowy i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o które powstał, istotnie redukują możliwość dalszego zagospodarowania działki A. W., a nie powstała w okolicy droga publiczna. Organ nie zanegował uciążliwości związanej z obsługą ruchu kołowego tuż przy nieruchomości zainteresowanej, wskazał jednak, że ewentualne uciążliwości w postaci hałasu lub wibracji w fazie eksploatacji inwestycji nie mogą stanowić podstawy uznania, iż działka wnioskodawczym znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Natomiast czynniki powodujące zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości mogą uzasadniać przymiot strony skarżącej w postępowaniu prowadzonym przez właściwe organy na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, która przewiduje środki prawne mające służyć ochronie przed zanieczyszczaniem powietrza oraz przed hałasem. Ochronie takiej służą również przepisy prawa cywilnego przed różnego rodzaju immisjami (art. 222 § 2 k.c. w związku z art. 144 k.c). Okoliczności te nie mogą być natomiast brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym nie mogą uzasadniać przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Dodatkowo organ pierwszej instancji stwierdził, że zarzut dotyczący spływu wód opadowych z terenu inwestycji na działkę A. W. jest niezasadny, gdy zważyć na to, że projekt budowlany zakłada odwodnienie drogi tymczasowej, która nadto wykonana jest z ażurowych prefabrykowanych płyt typu YOMB. Na podstawie powyższych ustaleń Wojewoda stwierdził, że wnioskodawczyni nie posiada legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę. W efekcie rozpoznania zażalenia zapadło, wskazane na wstępie, zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie z dnia z dnia (...) sierpnia 2011r., znak (...) Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji stwierdził, że skarżąca legitymuje się prawem własności działki ew. nr (...), obręb (...) w S. (§ 2 aktu notarialnego z dnia (...) października 2008 r. repertorium A nr (...)), oddalonej od spornej inwestycji o 2,5 m (sięgacz - odcinek C-H) oraz 7,5 m (droga - odcinek A-C). Objęta decyzją Prezydenta Miasta S. Nr (...) z dnia (...) listopada 2008r. droga, stanowi drogę publiczną w zarządzie Gminy Miejskiej S., mają więc do niej zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.). Przepis art. 43 ust. 1 tejże ustawy stanowi zaś, że obiekty budowlane przy drogach gminnych, powinny być usytuowane w terenie zabudowy w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zdaniem organu, z uwagi na art. 43 ust. 1 ustawy o drogach, usytuowanie obiektu budowlanego na stanowiącej własność skarżącej ww. działce jest dopuszczalne w odległości nie mniejszej niż 3,5 m od jej granicy. Organ II instancji przywołał, ponadto przepis § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) i stwierdził, że z zestawienia przewidzianych tam odległości wynika ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu tej działki w przyszłości, tym samym znajduje się ona w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wojewoda winien zwrócić uwagę na § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwagi na zaprojektowanie odcinka A-C z 2% spadkiem poprzecznym w kierunku działki skarżącej, bez odwodnienia (arkusz 2). W świetle powyższych wywodów organ uznał, że A. W. przysługuje legitymacja procesowa do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. Nr (...) z dnia (...) listopada 2008 r., stąd należało uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia temu organowi . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W skardze zarzucono, naruszenie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez uznanie, że działka nr (...) obręb (...) w S. będąca własnością A. W. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego tj. drogi tymczasowej wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia (...) listopada 2008r.; art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez uznanie A. W. za stronę postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy działka stanowiąca jej własność nie znajduje się na obszarze oddziaływania drogi tymczasowej; naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia kasacyjnego przy braku spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, tj. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, których Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał, bowiem art. 7 - 9 i 11 k.p.a. wymienione w zaskarżonym postanowieniu takimi przepisami nie są, tym bardziej, że organ II instancji nie określił na czym polegało ich naruszenie w niniejszym postępowaniu, a dodatkowo stwierdził odmiennie niż organ I instancji, że A. W. przysługuje przymiot strony. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczące odległości nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie ograniczają zagospodarowania działki A. W. w świetle istniejącego stanu faktycznego i obowiązujących przepisów regulujących zagospodarowanie tej działki. Ograniczenia zagospodarowania tej działki wynikają bowiem m. in. z przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z przepisów planu zagospodarowania przestrzennego (...). Zdaniem skarżącego odległości budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni są znacznie większe niż wymagane minimalne zgodnie z przepisami, a tym samym nie może być mowy o tym, że droga powoduje jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu działki A. W. i że działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania drogi zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym przedmiotowa droga, w przeciwieństwie do twierdzeń organu II instancji, nie wprowadza ograniczenia w swobodnym zagospodarowaniu działki. Odnosząc się do zdania organu o 2% spadku poprzecznym w kierunku działki A. W., bez odwodnienia skarżący wskazał, że zawiera niezgodnie ze stanem projektowanym i faktycznym stwierdzenie. Droga jest odwodniona, poprzez zastosowanie koryt żelbetowych z wpustami deszczowymi, które są usytuowane wzdłuż tej działki. Dodatkowo droga jest wykonana z ażurowych płyt żelbetowych, które są nawierzchnią przesiąkliwą. Nadmiar wody spływa do koryt żelbetowych i stąd do kanalizacji deszczowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Są dwie przyczyny dla których zaskarżone postanowienie należy ocenić jako to, które nie odpowiada przepisom prawa. I tak, rozstrzygnięcie organu drugiej instancji nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Błędne było zastosowanie rozstrzygnięcia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, wobec uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji, a zarazem stwierdzeniu, że wnioskodawczyni ma przymiot strony do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Skoro organ drugiej instancji przyjął, że dochodząca wszczęcia postępowania nieważnościowego ma przymiot strony, ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji nie ma zastosowania. Zróżnicowanie kwestii procesowych, regulowanych w formie postanowienia powoduje, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być stosowany odpowiednio. Po rozpoznaniu zażalenia organ II instancji jeżeli ustalił, że nie było podstaw prawnych do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, powinien li tylko uchylić postanowienie organu pierwszej instancji. Powyższe uchybienie procesowe nie było jednak decydującym, o tym, że postanowienie organu drugiej instancji podlega uchyleniu. Sąd stwierdza, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu organu drugiej instancji pozostaje bez związku z wnikliwą argumentacją organu pierwszej instancji, którą powinien był rozważyć. Dla oceny przymiotu strony, dochodzącej stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę istotne jest ustalenie, czy nieruchomość, której jest właścicielką pozostaje w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Postępowanie nieważnościowe jest wprawdzie odrębnym postępowaniem od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, ale nie przestaje być postępowaniem tożsamym przedmiotowo, w tym wypadku z postępowaniem o pozwoleniu na budowę. Przymiot stron, których krąg może odbiegać od ustalonego w postępowaniu zwykłym, w postępowaniu nieważnościowym zostaje ustalony w oparciu o dyspozycje przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z wniosku A. W.. Wywiódł, że nieruchomość, której jest właścicielką nie pozostaje o obszarze oddziaływania niniejszej inwestycji. Przywołał, w tym zakresie, analizę przepisu art. 43 ustawy o drogach publicznych, a wynikające z niego ograniczenia w zagospodarowaniu działki wnioskodawczyni odniósł do tych ograniczeń jakie wynikają już z samego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na tym terenie i ustalił, że te są bardziej rygorystyczne. Stwierdził, że formalne ograniczenia wynikające z budowy drogi nie dotyczą nieruchomości wnioskodawczyni. Działka w związku z inwestycją, nie doznaje ograniczeń związanych z jej zagospodarowaniem. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślił, że czynniki powodujące zmniejszenie komfortu z korzystania z nieruchomości związane z hałasem, zanieczyszczeniem powietrza mogą uzasadniać przymiot strony, w postępowaniach prowadzonych przez właściwe organy, na podstawie przepisów dotyczących ochrony środowiska. Organ odniósł się także do kwestii spływu wód opadowych z terenu inwestycji na teren nieruchomości wnioskodawczyni i uznał ten zarzut za bezpodstawny, po analizie projektu przewidującego odwadnianie drogi, która nadto jako tymczasowa wykonana jest z ażurowych prefabrykowanych płyt YOMB. Jak już wskazano, do argumentacji organu pierwszej instancji, w zaskarżonym postanowieniu nie nawiązano. Sąd stwierdza, że organ drugiej instancji bezpodstawnie, naruszenie sposobu zagospodarowania działki wnioskodawczyni, wywiódł z przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Przepis ten, w związku z przedmiotową inwestycją nie ma zastosowania. Stanowi o odległościach budynku na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną tymczasem, w okolicznościach niniejszej sprawy, chodzi o zagospodarowanie działki w odniesieniu nie do inwestycji na sąsiedniej działce budowlanej, a działce przeznaczonej pod drogę. W ocenie Sądu, zasadnie organ pierwszej instancji wywiódł, że czynniki powodujące zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości związane z hałasem, zanieczyszczeniem powietrza mogą kształtować przymiot strony, ale w postępowaniu opartym na przepisach z zakresu ochrony środowiska. Tym samym, okoliczności te nie są właściwe dla określenia przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę, także tej prowadzonej w trybie nieważnościowym. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji będzie miał na uwadze powyższe wskazania. Organ, badanie przymiotu strony oprze na analizie wpływu inwestycji objętej decyzją pozwolenia na budowę na sposób zagospodarowania nieruchomość wnioskodawczyni. Organ, będzie miał na uwadze postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu, na którym położona jest działka. Oceni, czy dalej idące, niż wynikające z budowy drogi, są ograniczenia wynikające właśnie z samego planu. Organ ponownie odniesie się do projektu w szczególności, co do odwodniania i wpływu przewidzianych tam rozwiązań na nieruchomość wnioskodawczyni, z rozważeniem ustaleń organu pierwszej instancji i argumentacji Miasta przedstawionej w tym zakresie w skardze sądowej. Na marginesie niniejszych rozważań, ale też w związku z częstą i złą praktyką organów administracji w tym zakresie, Sąd zauważa, że organ drugiej instancji opisał akt notarialny tylko przez podanie daty i numeru repertorium, pominął wskazanie kancelarii i notariusza, przed którym doszło do ww. czynności - taki opis jest zupełnie nieprzydatny dla zidentyfikowania aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się powyższą argumentacją, orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).