VII SA/Wa 2391/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi L. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...], którym w oparciu o art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane wymierzono L. L., karę w wysokości 10.000 zł z tytułu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...] bez dopełnienia wymogów wynikających z art. 54 i 55 ww. ustawy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Postanowieniem z [...] listopada 2008 r. Prezydent Miasta [...] przekazał zgodnie z właściwością do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], pismo skarżącego – L. L. z 14 listopada 2008 r. zawierające żądanie wydania zaświadczenia o braku sprzeciwu na zgłoszenie do użytkowania ww. budynku mieszkalnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w piśmie z 4 lutego 2009 r. poinformował L. L., iż do tut. Inspektoratu nie wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy dotyczące wskazanej przez niego inwestycji, a tym samym brak jest podstaw do wydania żądanego zaświadczenia. W dniu 10 sierpnia 2009 r., skarżący złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] zawiadomienie o zakończeniu budowy. Następnie, pismem z 20 sierpnia 2009 r. organ pierwszej instancji w oparciu o art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wezwał zainteresowanego do uzupełnienia braków w zakreślonym terminie 21 dni informując przy tym, iż nie uzupełnienie w wyznaczonym terminie podanych braków spowoduje, że zawiadomienie stanie się nieskuteczne. W dniu 10 września 2009 r. skarżący – L. L. skierował do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo, w którym nie zgodził się ze sposobem prowadzenia jego sprawy dotyczącej użytkowania budynku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Oświadczył, że w dniu 8 października 2004 r. zameldował się na pobyt stały pod adresem, pod którym mieści się przedmiotowy w sprawie budynek mieszkalny. Wskazał, iż nikt nie informował go o obowiązku zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Inwestorem jego budynku, w zabudowie bliźniaczej, była K. S. Część budynku - stanowiąca jego własność została mu przekazana protokolarnie przez tę osobę w dniu 20 lipca 2004 r., natomiast na pozostałej części nadal prowadzone były prace budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 11 września 2009 r. przeprowadził czynności kontrolne celem ustalenia, czy przedmiotowy w sprawie budynek mieszkalny jest użytkowany. Następnie – [...] września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał postanowienie, którym w oparciu o art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane wymierzył skarżącemu karę w wysokości 10.000 zł z tytułu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...] bez dopełnienia wymogów wynikających z art. 54 i 55 ww. ustawy. W uzasadnieniu orzeczenia, organ pierwszej instancji wskazał, że nie zostało złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy, które można uznać za skuteczne, tj. posiadające wszystkie wymagane przepisami ustawy – Prawo budowlane załączniki. Ponadto w trakcie kontroli stwierdzono protokolarnie, że budynek mieszczący się pod ww. adresem został wykonany w pełnym zakresie i jest użytkowany przez skarżącego od października 2004 r., tj. od jego zameldowania się pod tym adresem na pobyt stały. Skarżący (zgodnie z przedłożonym aktem notarialnym), nabył nieruchomość stanowiącą działkę nr ewid. [...] wraz z rozpoczętą budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej od K. L. na rzecz której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę wskazanego budynku. Zatem, w ocenie organu, stał się następcą prawnym inwestora i wszedł w jego prawa i obowiązki, a to oznacza, że jako nowy inwestor miał obowiązek zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy. Tymczasem przystąpił do użytkowania budynku bez dopełnienia wymogów wynikających z art. 54 i art. 55 ustawy – Prawo budowlane. W takiej zaś sytuacji właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W dalszej części uzasadnienia postanowienia organ przedstawił szczegółowo sposób wyliczenia wysokości wymierzonej kary. Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. postanowienie zapadło zaskarżone, opisane wyżej postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009r. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia, organ II instancji podzielił ocenę stanu faktycznego i prawnego dokonaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Stwierdził, że skarżący stał się następcą prawnym inwestora, wszedł w jego prawa i obowiązki i miał obowiązek dokonać zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane. Odnośnie, podniesionego w zażaleniu zarzutu przedawnienia organ odwoławczy stwierdził, iż w jego ocenie przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa mają zastosowanie jedynie w procedurze, której celem jest wyegzekwowanie nałożonego obowiązku, a nie przy jego nakładaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2009 r. wniósł L. L. dochodząc uchylenia postanowień organów obu instancji oraz obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania. Zarzucił, iż zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem: przepisów art. 59g ust. 5 w związku z art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo organu do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie przedawnia się z upływem 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu; -art. 7 w związku z art. 77 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., jak również art. 8 i art. 11 tej ustawy poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego oraz brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego, do postanowienia o wymierzeniu kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, należy stosować art. 21 § 1 pkt 2 ustawy – Ordynacja podatkowa, który stanowi o decyzjach kształtujących zobowiązanie podatkowe. Prawo do nałożenia kary powstaje bowiem dopiero w wyniku działania organu nadzoru budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 68 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Tym samym, w ocenie skarżącego, aby zobowiązanie do zapłacenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego w ogóle mogło powstać, to postanowienie o wymierzeniu tej kary powinno zostać doręczone użytkownikowi w ciągu 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W konsekwencji skarżący stwierdził, iż kara w stosunku do niego mogła zostać wymierzona do końca 2007 r. – skoro powinien był uzyskać pozwolenie na użytkowanie w 2004 r. Ponadto, skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego traktuje go jako inwestora zobowiązanego do dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy w październiku 2004 r., w sytuacji gdy nadal trwały prace w budynku sąsiednim objętym tym samym dziennikiem budowy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone i poprzedzające postanowienie odpowiada przepisom prawa, choć Sąd nie w pełni podziela argumentacje prawną uzasadnienia organu drugiej instancji. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z jego treścią w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, organ prawidłowo nałożył na skarżącego obowiązek uiszczenia kary w kwocie 10 000 złotych (jej wysokość nie była przez skarżącego kwestionowana). Skarżący, aktem notarialnym z dnia 23 marca 2004 r., Repertorium [...] nr [...] sporządzonym przed notariuszem J. M. w Kancelarii Notarialnej w [...] przy ul. [...], nabył od K. S., będącej inwestorem udział wynoszący [...] części w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], z obrębu [...], o obszarze 2.940m2, położonej w [...] przy ul. [...], objętej księgą wieczystą Kw nr [...].Na nieruchomości usytuowany był budynek jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej w stanie surowym zamkniętym, w którym sprzedająca zobowiązała się wykonać roboty wykończeniowe do dnia 30 czerwca 2004r. W świetle ww. okoliczności bezsprzecznie skarżący stał się następcą prawnym inwestora i jako taki wszedł w ogól jego praw i obowiązków. Wskazać należy, że obowiązująca ustawa Prawo budowlane, niejednokrotnie posługuje się pojęciem inwestor, jednakże nie przedstawia legalnej jego definicji. Definicja taka zawarta była natomiast w ustawie z 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46), gdzie w art. 12 ust. 1 określono inwestora jako osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, która na mocy odrębnych przepisów jest uprawniona do dysponowania środkami finansowymi na realizację inwestycji budowlanych i realizuje te inwestycje. Definicja ta nie została inkorporowana do kolejnych ustaw regulujących materię Prawa budowlanego z 1974 r. i Prawa budowlanego z 1994 r. Z racji tego, że obowiązująca ustawa - Prawo budowlane nie precyzuje pojęcia "inwestor", to dla uchwycenia jego istoty posłużyć się należy wykładnią funkcjonalną. Z całokształtu przepisów obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane wynika, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może toczyć się postępowanie administracyjne zmierzające do wydania określonej decyzji administracyjnej. W związku z tym należy przyjąć, że inwestorem może być osoba fizyczna lub prawna bądź też inna jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej. Inwestor na poszczególnych etapach procesu budowlanego podejmuje różne działania np. inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę, finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, a w końcowym etapie wykonuje czynności niezbędne do rozpoczęcia użytkowania obiektu wykonanej inwestycji. Pojęcie inwestora powinno być zatem rozumiane poprzez odniesienie się do interesu prawnego jaki dany podmiot posiada na poszczególnych etapach procesu inwestycyjnego. Na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorem będzie podmiot zamierzający realizować daną inwestycję co w przypadku rozpatrywanego stanu faktycznego oznacza dewelopera. Natomiast na etapie uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego już obiektu inwestorem będzie podmiot mający interes prawny w doprowadzeniu do możliwości użytkowania budynku. Skarżący zgodnie z przepisem art. 60 ustawy Prawo budowlane powinien był wyegzekwować od inwestora, oddającego obiekt budowlany do użytkowania, przekazanie dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej (przekazaniu podlegają również inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem). Z okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że nikt przed skarżącym nie rozpoczął użytkowania przedmiotowego budynku, nikt też nie dokonał zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Tym samym, to skarżący był zobowiązany dochować nakazu wynikającego z przepisu art. 54 ustawy Prawo budowlane tj. dokonać zawiadomienia o zakończeniu budowy przed przystąpieniem do jego użytkowania. Poza sporem zaś jest to, że tego nie dokonał. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia Sąd stwierdza, że wbrew stanowisku organu II instancji, zarzut taki, co do zasady, może być zgłoszony w postępowaniu o wymierzeniu kary w trybie przepisu art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane. W tym miejscu przywołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1110/09. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "odesłanie do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji podatkowej uzasadnia odpowiednie stosowanie Rozdziału 8 Przedawnienie. Stosownie do tych przepisów, choć w prawie publicznym przyjmuje się regułę, że przedawnienie jest dopuszczalne jeżeli tak stanowi expressis verbis przepis prawa materialnego, ma podstawę w tym, że art. 59 g ust. 5 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) odsyła do odpowiedniego stosowania w zakresie kar wymierzanych na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane. Stosowanie instytucji przedawnienia dyscyplinuje organy właściwe do terminowego i szybkiego wykonywania obowiązków w zakresie reagowania na naruszenie przepisów ustawy Prawa budowlanego, co ma istotne znaczenie dla ochrony życia i zdrowia ludzi, który to cel był uzasadnieniem wprowadzania kar administracyjnych w przepisach ustawy Prawo budowlane". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielając pogląd prawny wyrażony w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdza, co następuje. Według przepisu art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 2 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zgodnie z przepisem art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". W świetle powyższych przepisów w szczególności artykuł 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej stwierdzić należy, że ustanowione są dwa terminy przedawnienia: termin 3 i 5 lat. Zobowiązanie podatkowe wygasa zatem jeżeli decyzja została doręczona po upływie 3 lat (art. 68 § 1), po upływie 5 lat (art. 68 § 2). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, zastosowanie wprost do ustawy Prawo budowlane, przepisów Ordynacji podatkowej nie jest zasadne z uwagi na przyjętą procedurę samoobliczenia. Zastosowanie, odpowiednio - przepisu art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej wymaga, ustalenia zakresu jego stosowania przez wskazanie regulacji w przepisach Prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 57 ust 1 ustawy Prawo budowlane na inwestorze ciąży obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W niniejszej sprawie, zgodnie z przepisem art. 54 ustawy Prawo budowlane do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, można było przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Bezsprzeczne jest, że skarżący bez ww. zawiadomienia przystąpił do użytkowanie obiektu budowlanego, w październiku 2004r. Okoliczność ta stanowiła podstawę do wszczęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stosownej procedury. Zgodnie bowiem z przepisem art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, skutkuje podjęcie czynności z urzędu jak również czynności podjętych w następstwie złożenia zawiadomienia. Zdaniem Sądu na gruncie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane należy dyspozycję art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej ograniczyć do sytuacji, w której inwestor złożył odpowiednio zawiadomienie lub złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. Wówczas doręczenie decyzji o wymierzeniu kary - po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu jest objęte przedawnieniem. W razie, gdy inwestor nie złożył zawiadomienia lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, na gruncie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane odpowiednio należy stosować art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, który stanowi o przedawnieniu jeżeli decyzja została doręczona po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie bezsprzeczne jest, że inwestor nie dopełnił obowiązku zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego - zastosowanie ma 5letni termin przedawnienia. Skoro sam skarżący wskazał, że do użytkowania budynku przystąpił w październiku 2004r., to ww. termin upływał z dniem 31 grudnia 2009r. Tymczasem, organ nadzoru budowlanego, o karze wynikającej z przepisu art. 57ust 7 ustawy Prawo budowlane, orzekł ostateczną decyzją z dnia [...] października 2009r. Przy czym, jak wskazał skarżący w skardze, decyzja została mu doręczona w dniu 9 listopada 2009r. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U.153 poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.