VII SA/Wa 2391/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego skargę oddala. H. Z. pismem z dnia 7 czerwca 2010 r., uzupełnionym w dniu 15 lipca 2010 r., wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] marca 1990 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r., znak [...] nakazującą mu rozbiórkę budowanego bez zezwolenia na budowę budynku letniskowego w pasie zalewu [...] w [...]. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpoznaniu wniosku H. Z., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] marca 1990 r., znak: [...] utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r., znak [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że H. Z. wnosząc o wznowienie postępowania wskazał na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 506/09, które w jego ocenie należy również zastosować w jego sprawie, gdyż rozstrzygnięta przez Sąd przedmiotowym wyrokiem sprawa B. S. jest bardzo podobna. Pismem z dnia 28 czerwca 2010 r., znak [...] organ wezwał skarżącego do jednoznacznego podania przyczyny i wskazania konkretnych okoliczności, które jego zdaniem stanowią podstawę do wznowienia postępowania oraz do podania dokładnej daty kiedy dowiedział się o okolicznościach, które według niego są przyczyną uzasadniającą wznowienie postępowania. W odpowiedzi H. Z. poinformował, że w dniu 30 maja 2010 r. dowiedział się, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt OSK 506/09 oraz wyrokiem z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II OSK 299/08 uchylił wszystkie decyzje nakazujące rozbiórkę nielegalnie wybudowanego domku letniskowego nad [...], w [...] przez B. S. oraz P. S.. H. Z. wskazał, że jego sytuacja jest podobna do obu spraw, dlatego wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego w swojej sprawie. Podniósł, że ustawodawca złagodził przepisy Prawa budowlanego odnoszące się do samowoli budowlanej wskazując, że w 1994 r. wprowadzone zostały mechanizmy umożliwiające odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i legalizowania samowoli budowlanej. Organ stwierdził, że w przypadku złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ zobligowany jest przeprowadzić wstępne badanie mające ustalić dopuszczalność wznowienia postępowania, tj. mianowicie czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu określonego w ustawie. Z treści podania o wznowienie postępowania oraz z uzupełniającego je pisma z dnia 15 lipca 2010 r. wynika, że przesłanką uzasadniająca wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nakazującą H. Z. rozbiórkę wybudowanego samowolnie budynku letniskowego w [...], jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia10 marca 2010 r., sygn. akt OSK 506/09, o którym skarżący dowiedział się w dniu 30 maja 2010 r., wydany jego zdaniem w podobnej sprawie i który jak podnosi "wskazuje nowe okoliczności sprawy, które mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, upatrując w przedmiotowym wyroku otwarcie drogi do legalizacji popełnionej samowoli. Zdaniem organu, ani sam fakt wydania przedmiotowego orzeczenia, ani też stanowisko i pogląd Sądu zawarty w przywołanym wyżej wyroku nie stanowią okoliczności mieszczących się w podstawach wznowienia wyliczonych przez ustawodawcę w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Również podnoszona we wniosku argumentacja dotycząca zmiany przepisów na przestrzeni 20 lat od wydania decyzji ostatecznej, czy też różnej interpretacji przepisów i odmienność wykładni nie stanowią przyczyny wznowienia postępowania. Dlatego okoliczności wskazywane przez H. Z. nie odpowiadają przyczyną wznowienia postępowania określonym ściśle w art. 145 § 1 i w art. 145 a K.p.a. W konkluzji organ stwierdził, że skoro H. Z. nie wskazał przesłanek enumeratywnie wymienionych w ww. przepisach, które uzasadniałyby wznowienie postępowania, wniosek nie mógł zostać załatwiony pozytywnie i organ zobligowany był do zakończenia sprawy we wstępnej fazie poprzez wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. Z., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że H. Z. nie wskazał jednoznacznie żadnej z przesłanek enumeratywne wyliczonych w art. 145 § 1 K.p.a., jednakże wniosek o wznowienie zawiera stwierdzenie "nowe okoliczności sprawy", które zawarte są w przesłance art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. - wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję". Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydawania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Jednakże żeby można było na podstawie tego przepisu wznowić postępowanie muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, muszą być nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji. Jeżeli okoliczności faktyczne powstały po wydaniu decyzji, to dają one podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, a nie będą podstawą wznowienia postępowania. Natomiast trzecią przesłanką jest okoliczność, iż "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że wskazane wyżej przesłanki nie zostały spełnione w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ powołane przez H. Z. "nowe okoliczności" przede wszystkim nie dotyczą postępowania zakończonego decyzją Dyrektora Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r., znak: [...] oraz powstały po wydaniu przedmiotowej decyzji z dnia [...] kwietnia 1990 r., a więc nie istniały w dniu jej wydania. Organ odwoławczy wskazał także, że z pisma H. Z. z dnia 15 lipca 2010 r. wynika, iż skarżący o podnoszonych we wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania "nowych okolicznościach" dowiedział się dnia 30 maja 2010 r., natomiast wniosek o wznowienie złożył dnia 7 czerwca 2010 r., a więc został zachowany termin przewidziany w art. 148 § 1 K.p.a. Jednakże z powodu niespełnienia pozostałych wymogów formalnych należało odmówić wznowienia postępowania. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył H. Z. W uzasadnieniu skargi przedstawił stan faktyczny sprawy. Ponadto powtórzył argumentację przedstawioną we wniosku o wznowienie postępowania i w odwołaniu wskazując, iż na przestrzeni ostatnich 20 lat Prawo budowlane ulegało wielu zmianom. Podał również, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wydał dwa wyroki uchylające decyzje nakazujące rozbiórkę wybudowanych bez pozwolenia domków, na działce nr [...] w [...], znajdujących się w pobliżu jego domku. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości wszystkich wydanych decyzji nakazujących rozbiórkę, w tym decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] marca 1990 r. i "zaniechania w całości postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w tej sprawie". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmawiającą na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] marca 1990 r., znak: [...] utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r., znak [...]. Kontrolowana decyzja zapadła w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe. Problematykę wznowienia postępowania, jednego z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, regulują przepisy art. 145 - 152 K.p.a. Na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania - wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. W pierwszej fazie następuje wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc ustalenie, czy występują formalne podstawy wznowienia. Badanie to obejmuje kwestie podmiotowe, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 K.p.a. oraz art. 145 a § 1 K.p.a. Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 149 § 3 K.p.a. Przesłanki na podstawie których możliwe jest wznowienie postępowania administracyjnego zostały określone w sposób enumeratywny w art. 145 § 1 i art. 145 a K.p.a. Wyczerpujące wyliczenie przesłanek wznowienia powoduje, iż przyczyny wznowienia ograniczone są jedynie do tych wymienionych w powyższych przepisach. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. wykładnia przesłanek wznowienia powinna mieć charakter zawężający. Jako okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania skarżący wskazał, że w dniu 30 maja 2010 r. dowiedział się, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt OSK 506/09 oraz wyrokiem z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II OSK 299/08 uchylił wszystkie decyzje nakazujące rozbiórkę nielegalnie wybudowanego domku letniskowego nad [...], w [...] przez B. S. oraz P. S., a jego sytuacja jest podobna do obu spraw. Stwierdził, że według niego przedmiotowe wyroki wskazują nowe okoliczności sprawy, które mogą mieć wpływ na jej nowe rozstrzygnięcie. Podniósł również, że ustawodawca złagodził przepisy Prawa budowlanego odnoszące się do samowoli budowlanej wskazując, że w 1994 r. wprowadzone zostały mechanizmy umożliwiające odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i legalizowania samowoli budowlanej. Stwierdzić należy, że wskazane wyżej okoliczności, o które wnioskodawca oparł swe żądanie, nie stanowią w ogóle przesłanek do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. Wskazane przez skarżącego "nowe okoliczności" przede wszystkim nie dotyczą postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] marca 1990 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r., znak [...] oraz nie istniały w dniu wydania decyzji kończącej postępowanie, które podlega wznowieniu, tj. w dniu [...] marca 1990 r. Wychodząc z powyższych założeń należy przyjąć, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż przesłanką odmowy wznowienia jest żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż wymienione enumeratywnie w art. 145 § 1 K.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt IV SA 487/91 (ONSA 1991, Nr 2, poz. 50, przywołany też przez B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 544). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.