VII SA/Wa 2391/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. M.-W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. M.W. – utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek A. M.-W., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. i M.G. oraz J. i K. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej z lokalizacją na dz. nr [...], obr. [...], gm. [...]. Organ przytoczy art. 157 § 2 k.p.a., oraz art. 61 a § 1 k.p.a. , a następnie wyjaśnił pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a., oraz pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym. Organ podkreślił przy tym, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, stanowiącymi podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Dalej wyjaśnił, że w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r. poz. 290 ze zm.), który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., który ogranicza pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (por. wyrok WSA z 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07). Następnie – przytaczając obszernie orzecznictwo – organ podniósł, że tak w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, Badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczy etapu wstępnego polegającego na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. Organ podkreślił, że w orzecznictwie wskazuje się jednak, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych. Tylko wówczas prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji. W badanym przypadku nie ulega wątpliwości, iż A. M.-W. nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. GINB wskazał, że z projektu wynika, iż inwestycja dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] obr. [...], gm. [...]. Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zwyczajnym. Wezwana do przesłania dokumentu potwierdzającego jej tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania wskazała, że swój interes prawny wywodzi z własności działki nr ew. [...], obr. [...] Łęcze (KW nr [...]), co potwierdziła KW. Organ podniósł, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do działki o nr ew. [...], lecz oddzielona jest działką nr [...]. Odległość budynku zaprojektowanego na działce nr [...] (budynek o wysokości 6,7m w kalenicy dachu - przekrój A-A) od granicy działki nr [...] wynosi ponad 45 m. Tym samym ww. budynek nie ogranicza sposobu zagospodarowania działki nr [...], w szczególności w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.) Zdaniem organu, źródłem interesu prawnego nie mogą być również immisje, wskazywane w zażaleniu, na poparcie organ powołał się na wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi wyłącznie określone roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony w rozumieniu Prawa budowlanego. Usytuowanie działek i zakres inwestycji – wg. organu - wskazuje, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania, gdyż nie powoduje ograniczeń wynikających z przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana działki nr [...]. Natomiast zarzuty zażalenia o braku zgodności ww. inwestycji z planem, wobec braku przymiotu strony pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Organ dodał, że art. 5 Prawa budowlanego, ze względu na swój ogólny charakter - co do zasady - nie może stanowić samodzielnego źródła interesu prawnego. W związku z tym, aby skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w trybie nieważności, wnioskodawca powinien wskazać normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których wynika, że jest ograniczony w zagospodarowaniu należącej do niego nieruchomości. Na koniec organ podkreślił, że postępowaniem nie była objęta ocena ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu, a jedynie kwestia legitymacji procesowej wnioskodawczyni Skargę na powyższe postanowienie złożyła A. M. W., zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawo budowlane poprzez uznanie, że wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę i nie jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania działki inwestycyjnej, a co za tym idzie - nie przysługują jej prawa strony. Skarżąca wskazała, że posiada interes prawny w tej sprawie, bowiem budowa wpływa na jej prawo własności i sposób korzystania z nieruchomości. Zaznaczyła, że w dacie zakupu jej nieruchomości, działki nr [...] i [...] były jedną nieruchomością. W związku z tym zakładała, że może tam powstać najwyżej jeden budynek mieszkalny zgodnie z § 32 ust. I pkt 3 planu dla Ł. Niemniej, Burmistrz [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na ww. działki . Według skarżącej decyzja podziałowa została wydana z naruszeniem prawa, bowiem działka nr [...] w miejscowym planie przeznaczono do zabudowy zagrodowej, a zatem na cele rolne. Z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że, co do zasady, niedopuszczalne jest dokonanie podziału takich działek, jeśli spowoduje to wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. W przypadku nieruchomości nr [...] doszło do wydzielenia dwóch działek o powierzchni odpowiednio 0.1733 ha oraz 0.1734 ha, przy czym nie wystąpiły żadne ustawowe przesłanki pozwalające na odstąpienie od wyżej wskazanego zakazu. Dlatego skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Powstępowanie to wszczęło z urzędu. Skarżąca zaznaczyła, że choć prawidłowość decyzji podziałowej nie jest badana w tej sprawie, niemniej, uchybienia tej decyzji nie pozostają bez wpływu na dalsze rozstrzygnięcia, które nie mogłyby zostać wydane bez wcześniejszego dokonania podziału nieruchomości, w tym na wydanie dwóch niezależnych decyzji zawierających pozwolenie na budowę - nr [...] i [...]. Przyjmując bowiem teoretycznie, że zostanie stwierdzona nieważność decyzji podziałowej, otworzy to drogę do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę na działkach nr [...] oraz [...]. Stanowisko to zostało potwierdzone m.in. w uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012 roku, sygn. akt I OPS 2/12. A zatem w tym konkretnym stanie faktycznym sprawy, nie sposób jest uznać, że nieruchomość należąca do A.M. – W. nie leży w obszarze oddziaływania nieruchomości nr [...] z uwagi na to, że obie działki dzieli nieruchomość nr [...] oraz z uwagi na odległość ponad 250 m. Inne rozstrzygnięcie zapewniałoby ochronę jedynie iluzoryczną, mogąc wywołać nieodwracalną szkodę. Ponadto, rozstrzygnięcie, narusza prawa skarżącej w zakresie korzystania z jej nieruchomości. Wzniesienie dwóch budynków wraz z niezbędną infrastrukturą tuż obok nieruchomości wnioskodawczyni zwiększa ryzyko immisji, przede wszystkim nadmiernego hałasu. Nadto, naturalnym jest, że osoba nabywająca działkę w miejscu o niewielkim zagęszczeniu budynków mieszkalnych, z dala od skupisk ludzkich i osiedli pragnie przede wszystkim zażywać spokoju i prywatności, godząc się w zamian na pewne niedogodności, np. konieczność poniesienia dodatkowych kosztów związanych chociażby z dalekimi dojazdami czy koniecznością pokrycia kosztów przyłączenia działek do mediów. Wobec powyższego, słusznym wydaje się ochrona prawa właścicieli do prywatności i zapewnienie im takich warunków, jakich mogli rozsądnie oczekiwać, decydując się na zakup konkretnej nieruchomości. Nadto, wybudowanie dwóch nieruchomości zamiast jednej, wpływa na zmniejszenie wartości i atrakcyjności nieruchomości wnioskodawczyni. Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawo budowlane, nie ogranicza się wyłącznie do ochrony interesów właścicieli działek położonych bezpośrednio obok (graniczących) działki inwestycyjnej (wyrok WSA w Krakowie z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1321/16). Dalej wskazała, że Wojewoda [...] na wniosek wnioskodawczyni wszczął postępowanie w sprawie decyzja nr [...]. W ocenie skarżącej, decyzje te nie powinny być rozpatrywane w oderwaniu, bowiem do naruszenia uprawnień właścicielskich wnioskodawczyni doszło w głównej mierze na skutek podziału nieruchomości nr [...] i powstaniu dwóch niewielkich działek, podczas gdy na terenach o zabudowie zagrodowej, wnioskodawczyni mogła oczekiwać mniejszego zagęszczenia, mniejszego hałasu, spalin czy zanieczyszczeń z komina. W ocenie skarżącej, zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu, bowiem w § 10 ust. 5 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] planu obejmującego obręb geodezyjny [...] katalog zbiorników wodnych, od których wyznaczono granicę do 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, nie jest katalogiem wyczerpującym. W tym przepisie nie wskazano, że są to jedyne zbiorniki, do których odnosi się zakaz, a jedynie oznaczenie obszaru 100 m na załączonej mapie. Nie oznacza to zniesienia ochrony zasobów wodnych i gospodarki wodnej w stosunku do pozostałych zbiorników wodnych niebędących obiektami służącymi turystyce wodnej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontroli Sądu poddano postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. odmawiające wszczęcia, na wniosek A. M.-W., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. udzielającej pozwolenia na budowę opisanego budynku mieszkalnego . Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zatem skarga podlegała oddaleniu. Wyjaśnić w pierwszej kolejności trzeba, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przywołanego przepisu wynikają zatem dwie niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną jest złożenie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" stanowiących przeszkodę do prowadzenia postępowania. Obowiązkiem organu po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania jest zatem w pierwszej kolejności dokonanie oceny, czy wnioskujący ma przymiot strony konieczny dla skutecznego prawnie wszczęcia postępowania – albo w rozumieniu art. 28 k.p.a., albo - w sprawach których przedmiotem jest pozwolenie na budowę, tak w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym – w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Z uwagi na to, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia budowlanego, interes prawny należało zatem rozważyć z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zawężającego pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W judykaturze podkreśla się, iż art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie nie tylko w postępowaniu zwykłym ale też w postępowaniach nadzwyczajnych, takich jak postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (v. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1241/15). Przy czym, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wykluczono także zastosowania w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę art. 28 k.p.a. Podkreśla się, że wprowadzenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ustawiło go w relacji przepisu szczególnego (lex specialis) do przepisu ogólnego (lex generalis), jakim pozostał art. 28 k.p.a. Tym samym regulacja ogólna zawarta w k.p.a. doznała ograniczenia (zawężenia) w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Osoby te są stronami także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnić jednocześnie trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawo budowlane, pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W świetle powyższych rozważań oraz niekwestionowanych w tej sprawie oczywistych ustaleń organów, nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że skarżąca - pomimo, iż jest właścicielką działki sąsiedniej nr [...], to jej nieruchomość nie leży w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, bowiem inwestycja nie powoduje żadnych ograniczeń w jej zagospodarowaniu, wynikających z przepisów prawa materialnego. Z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część projektu budowlanego wynika, że działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do działki o nr ew. [...], lecz oddzielona jest działką nr [...]. Odległość inwestycji przewidzianej do realizacji na działce nr [...], uwzględniając jednocześnie jej wysokość określoną na 6,7m w kalenicy dachu - od granicy działki skarżącej nr [...], wynosi bowiem ponad 45 m. W przedstawionej sytuacji nie było zatem podstaw do uwzględnienia skargi, a tym samym do dokonania odmiennej oceny w zakresie interesu prawnego skarżącej niż ta, która została przedstawiona przez organ odwoławczy. Z tych też przyczyn zaskarżone postanowienie, wydane w trybie art. 61 a § 1 k.p.a., Sąd uznał za prawidłowe i nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Rację ma przy tym organ podnosząc, że przymiotu strony nie można wywodzić na podstawie samego art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego, jako przepisu o charakterze jedynie ogólnym. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego dotyczy bowiem wyłącznie tych interesów osób trzecich, które stanowią naruszenie ich interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, a do takich niewątpliwie zalicza się podnoszona przez skarżącą utrata wartości, czy atrakcyjności jej nieruchomości, zwiększenie ryzyka immisji, w tym nadmiernego hałasu, jak i potrzeba zażywania spokoju i prywatności. Interesu prawnego skarżącej nie uzasadnia także hipotetyczne występowanie "immisji pośrednich" z nieruchomości inwestora. W aktualnym stanie prawnym osobie poszkodowanej tymi oddziaływaniami nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń, ale nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08). Zasada wolności zabudowy obejmuje zarówno sprawy samej zabudowy, jak i późniejszego użytkowania obiektu budowlanego. Wolność budowlana polega ponadto na nieutrudnianiu właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownie wybranym przez nich czasie. W kwestii pozostałych zarzutów skargi wskazać trzeba, że zasadniczo odnoszą się do kwestii merytorycznych, a jako takie nie mogły być badane w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. z uwagi na brak przymiotu strony skarżącej. Biorąc pod uwagę prawidłowość rozstrzygnięć organów obu instancji oraz brak zasadności argumentacji podniesionej w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę.