VII SA/Wa 2392/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. w [...] kwotę 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał dla P. . Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej GSM – 900 zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gmina [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że projektowane zamierzenie budowlane zostało pozytywnie uzgodnione przez właściwe organy. Przeprowadzono postępowanie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.Prawo ochrony środowiska, w ramach którego zapewniono udział społeczeństwa stosownie do art. 32 tej ustawy. Z załączonego raportu oddziaływania na środowisko sporządzonego na etapie pozwolenia na budowę wynika, iż jedynym czynnikiem fizycznym pochodzącym od urządzeń nadawczych i anten projektowanej stacji bazowej cyfrowej telefonii komórkowej, stanowiącym uciążliwość z punktu widzenia ochrony środowiska jest pole elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż wartość graniczna przyjęta w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania jakie mogą występować w środowisku oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania. Jednak pola o tych wartościach występują na znacznych wysokościach w miejscach niedostępnych dla ludzi. W związku z tym dla istniejącego stanu zabudowy i zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji nie ma potrzeby ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania. Projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej GSM nie będzie wywierała negatywnego wpływu na środowisko i zdrowie ludzi. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia P. . z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2005 r. w sprawie sygn. akt 7/IV SA 3358/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Wyrokiem z dnia 7 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 584/05 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od przywołanego wyroku Sądu I instancji. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2005 r. wynika, że dotychczasowa decyzja została wydana bez uwzględnienia zarzutów strony skarżącej. Kwestionowanie ustaleń zawartych w przedłożonym raporcie winno być zweryfikowane powołaniem biegłego w tym zakresie. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 46 ust. 10 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym uzasadnienie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko powinno zawierać informacje dotyczące konieczności wykonania analizy porealizacyjnej. Z tych względów organ II instancji uznał, że wydanie ponownej decyzji winno odbyć się z uwzględnieniem ustaleń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2005 r. i zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2006 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. złożyła P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w konsekwencji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, - art. 138 § 2 kpa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, a dodatkowo podał, że na dzień wydania przedmiotowej decyzji nie było wiadomo, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] marca 2004 r. wydał decyzję o pozwolenie na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga P. Sp. z o.o. w [...] jest zasadna. Zgodzić trzeba się z zarzutami skargi, że przy wydawaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] września 2006 r. doszło do naruszenia zarówno art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jak i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Przepis art. 138 § 2 kpa stanowi,iż organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten winien wskazać, jakie okoliczności organ pierwszoinstancyjny powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu – z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa – w żadnym wypadku nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Stwierdzić należy, iż Wojewoda [...] uchylając decyzją z dnia [...] września 2006 r. decyzję Starosty [...] i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania naruszył art. 138 § 2 kpa, bowiem w ogóle nie wskazał jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ I instancji ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie w tej kwestii ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że wydanie ponownej decyzji przez organ I instancji winno odbyć się z uwzględnieniem ustaleń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2005 r. (sygn. akt 7/IV SA 3358/03) oraz zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2006 r. (sygn. akt II OSK 584/05) oddalającym skargę kasacyjną P. Sp. z o.o. w [...] od w/w wyroku Sądu I instancji. Ponadto stwierdzić trzeba, iż Wojewoda [...] uchylając decyzję Starosty [...] i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, uchylił się od swojego obowiązku tj. od merytorycznego rozpoznania sprawy, do czego wyraźnie zobowiązany był przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz nakazami zawartymi w uzasadnieniach zarówno wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2005 r. -którym uchylona została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. - jak i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2006 r.- którym oddalona została skarga kasacyjna P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wymienionego wyroku sądu I instancji. Zauważyć należy, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie zaś z art. 140 kpa organ ten, tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Ma on również możliwość na podstawie art. 136 kpa przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Jeżeli więc Wojewoda [...] stwierdził, iż w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym istnieją braki, to będąc związanym zasadą prawdy obiektywnej oraz posiadając możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego winien był braki te uzupełnić. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż sądy administracyjne obu instancji wyraźnie nakazały organowi odwoławczemu - a nie organowi I instancji – dokonanie określonych czynności tj. m.in. odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu Stowarzyszenia P. złożonym od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. W szczególności odniesienie się do: niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niekompletności raportu oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji (nie uwzględnienie faktu, iż w promieniu 200 m od stacji znajduje się przedszkole, kościół, urzędy, sklepy, gęsta zabudowa osiedla). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 stycznia 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 3358/03 przesądził jednoznacznie jakie rozstrzygnięcie winien wydać organ II instancji, w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania. Sąd ten w uzasadnieniu powołanego wyroku wskazał przede wszystkim, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne wszechstronne zbadanie sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów zawartych we wniesionym od decyzji organu I instancji odwołaniu. W zależności od poczynionych ustaleń organ powinien wskazać ich bezzasadność lub nieprzydatność w sprawie, nawet jeśli wymagałoby to w przypadku raportu, powołania biegłego w tym zakresie. Sąd I instancji zauważył także, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 46 ust. 10 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym uzasadnienie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko powinno zawierać informacje dotyczące konieczności wykonania analizy porealizacyjnej, w której dokonuje się porównania ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji pozwolenie na budowę z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi w celu jego ograniczenia. Brak oceny zarzutów podnoszonych przez stronę odwołującą się oznacza, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy co stwarza podstawę do uznania, iż naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 i art. 138 kpa. Zauważyć trzeba, iż stanowisko Sądu I instancji dotyczące stwierdzenia uchybienia przez organ odwoławczy przepisom prawa procesowego art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 107 § 3 kpa i art. 138 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także art. 46 ust. 10 ustawy Prawo ochrony środowiska podzielił Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając swe rozstrzygnięcie z dnia 7 marca 2006 r. Zdaniem składu orzekającego w niniejszym postępowaniu, organ II instancji rozpatrując ponownie sprawę nie zastosował się do wytycznych tj. oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2005 r. (sygn. akt 7/IV SA 3358/03) oraz w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2006 r. (II OSK 584/05), czym naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przede wszystkim błędnie uznał, że to organ I instancji, a nie on winien uwzględnić ustalenia zawarte w wyrokach sądów administracyjnych obu instancji. Organ odwoławczy nie dokonał także wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku. Nie zebrał w sprawie kompletnego materiału dowodowego, nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, ani nie uzasadnił zgodnie z wymogami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] września 2006 r., czym dopuścił się naruszenia kpa tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kpa i art. 136 kpa. Ujawnione naruszenie w/w przepisów prawa powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).