VII SA/Wa 2392/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r . Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej kpa, odmówił wszczęcia postępowania z wniosku W. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę poddasza na pomieszczenia mieszkalne i połączenie ich z istniejącym lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] we W. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia organ uzasadnił tym, że W. M. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, bowiem nie przysługuje jej tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że, W. M. posiada spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, natomiast właścicielem budynku przy ul. [...] we W. w tym także nr [...] jest Miejska Spółdzielnia Mieszkaniowa we W. Organ podkreślił, że skoro użytkownikiem wieczystym działki nr [...], [...], obręb. Południe oraz właścicielem zlokalizowanego na niej budynku wielorodzinnego jest Miejska Spółdzielnia Mieszkaniowa we W., to zgodnie z definicją strony zawartą w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, Spółdzielnia jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...]. Ponadto organ nadmienił, że Zarząd Miejskiej Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą przy ul. [...] we W., władający częścią wspólną przedmiotowego budynku , wyraził zgodę na dysponowanie na cele budowlane przez wnioskodawczynię , poddaszem nieużytkowym w budynku przy ul. [....] we W. w zakresie przewidzianym projektem. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. M., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę krąg stron został ograniczony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności złożyła W. M., która jak wynika z akt sprawy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2009 r. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, organ na nowo ustalał krąg jego stron. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności złożyła osoba nieposiadająca przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że właścicielem działki o nr [...] jest Miejska Spółdzielnia Mieszkaniowa we W., zaś W. M. posiada spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego. W ocenie organu prawo jakie przysługuje jej do używania lokalu mieszkalnego nie należące do praw rzeczowych nie może stanowić o posiadaniu przymiotu strony stosownie do treści art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła W. M. wnosząc o uchylenie skarżonych decyzji jako naruszających prawo. Skarżonym decyzjom zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej zaskarżone decyzje posiadają szereg wad prawnych wynikających z błędnej oceny stanu faktycznego oraz nie dość wnikliwego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności. Podniosła, że w budynku wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] we W. nie ma żadnego lokalu z prawem wyodrębnionej własności, oznacza to, że żaden lokal nie jest uwłaszczony. Nieruchomością gruntową działka nr [...] ,[...], obręb południe na cele budowlane dysponuje wyłącznie Spółdzielnia. Zatem oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogła złożyć tylko Spółdzielnia, tylko jej organ mógł wydać pozwolenie na budowę a nie K. S. Zdaniem skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Wojewoda [...] wybiórczo ustanawia strony w prowadzonym postępowaniu, jako stronę uznaje K. i M. S. natomiast nie uznaje za stronę W. M. mimo, że wszyscy nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej działka nr [...] , [...], obręb P. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie - zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę. Podstawą tego rozstrzygnięcia było ustalenie braku u wnoszącej o stwierdzenie nieważności decyzji, przymiotu strony do wszczęcia takiego postępowania. Stosownie do art. 157 § 3 kpa wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne (podmiotowe i przedmiotowe) warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania, tj. np. czy wniosek o jego wszczęcie pochodzi od strony postępowania administracyjnego. Nie zawsze bowiem podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego w świetle prawa jest jego stroną. Skutecznie żądać może wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej lub postanowienia tylko strona postępowania administracyjnego, tj. podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem lub podmiot, który wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczył, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa, uzasadniającego jego udział w danym postępowaniu. Wskazać należy, że pojęcie strony postępowania administracyjnego, jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. W przypadku kwestionowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę podstawą materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu będzie stanowić przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który jest niewątpliwie lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który ma miejsce w niniejszym przypadku, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. W ocenie Sądu organy I i II instancji prawidłowo przyjęły, że skarżącej W. M. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] . Z akt sprawy wynika, że skarżąca W. M. posiada spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] we W. Właścicielem budynku w tym także lokalu nr [...] jest Miejska Spółdzielnia Mieszkaniowa we W. Kwestia statusu członków spółdzielni mieszkaniowych w zakresie przyznania im przymiotu strony występował w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzeczeniach tych dominuje pogląd, że członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Podmioty te reprezentowane są przez statutowo właściwe organy spółdzielni i co do zasady członek spółdzielni mieszkaniowej nie ma własnego interesu prawnego w sprawach dotyczących inwestycji na terenie Spółdzielni. Jeżeli postępowanie dotyczy interesów prawnych spółdzielni wynikających z jej własności lub prawa użytkowanie wieczystego nieruchomości, nie uzasadnia to udziału członka spółdzielni w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jedynie w szczególnych wypadkach osoba legitymująca się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze strony, a mianowicie wtedy, gdy realizacja inwestycji spowoduje naruszenie warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego, a więc gdy zostanie naruszony własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes strony. W ocenie Sądu, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, gdyż skarżąca nie wskazała żadnego ograniczenia w swobodnym korzystaniu i zagospodarowaniu swojego lokalu. Skarżąca nie wskazała także konkretnej normy prawa materialnego, w tym też przepisów określających np. normy techniczno-budowlane, które realizowane w związku z badaną decyzją powodowały naruszenie jej indywidualnego interesu prawnego, a więc godziłyby bezpośrednio w jej prawa i obowiązki. W świetle przedstawionej argumentacji organy administracji zasadnie zatem przyjęły, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowej sprawie. Podnoszone zaś w skardze merytoryczne zarzuty dotyczące prawidłowości wydania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] pozostają bez wpływu na treść wydanej przez organ decyzji. Wskazać bowiem należy, iż merytoryczna ocena poprawności decyzji administracyjnej może mieć miejsce wyłącznie w toku wszczętego postępowania nieważnościowego. Zauważyć także należy, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. [...] Urząd Wojewódzki wyjaśnił skarżącej, że brak jest podstaw do wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną oddalił.