VII SA/Wa 2392/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi D. S. (dalej: skarżący) jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] października 2020 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 27 września 2019 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęło pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...], przy którym przekazano wniosek skarżącego z 16 września 2019 r. o "przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy lokale mieszkalne w budynku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] są użytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem". Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] PINB [...] na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego uznając, że skarżący nie wykazał interesu prawnego do udziału w postępowaniu w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W zażaleniu na to postanowienie skarżący podniósł, że PINB błędnie ocenił jego interes prawny. Stwierdzając niedopuszczalność zażalenia WINB wyjaśnił, że postępowanie organu II instancji składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego oraz fazy wydania rozstrzygnięcia. W fazie wstępnej organ ma obowiązek ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Zagadnienie dopuszczalności zażalenia należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych przez przepisy kodeksu lub przez przepisy szczególne. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Skoro zatem ustawodawca wyraźnie stwierdził, że bieg terminu do wniesienia zażalenia rozpoczyna się od dnia zaistnienia zdarzeń wymienionych w tym przepisie, to zażalenie złożone przed ich zaistnieniem potraktować należy jako czynność przedwczesną, a zatem nie wywołującą skutków procesowych. Dalej WINB wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż postanowienie PINB przesłane zostało do skarżącego na elektroniczną skrzynkę podawczą w formie skanu stanowiącego załącznik do pisma z dnia 31 lipca 2020 r. Z korespondencji przesłanej przez PINB [...] na wezwanie WINB wynika, że podpisem elektronicznym opatrzone zostało wyłącznie pismo przekazujące ww. postanowienie. Przesłany skan postanowienia nr [...] nie został opatrzony podpisem elektronicznym. W ocenie WINB powyższe działanie jest nieprawidłowe bowiem zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a., postanowienie wydane w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Poprzez taki sposób doręczenia postanowienia PINB nie stało się ono postanowieniem wydanym w formie dokumentu elektronicznego. Opatrzenie postanowienia kwalifikowanym podpisem elektronicznym jest koniecznym elementem rozstrzygnięcia wydanego w formie dokumentu elektronicznego. Jego brak, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy oznacza, że postanowienie PINB [...] nie weszło do obrotu prawnego i nie można uznać, że zostało skutecznie doręczone. Organ powiatowy powinien doręczyć skarżone rozstrzygnięcie zgodnie z procedura administracyjną. W skardze na postanowienie WINB skarżący zażądał stwierdzenia, że zarówno WINB, jak i organ powiatowy naruszyli art. 8 k.p.a. poprzez stosowanie "przepychanek" formalnych, które nie wnoszą nic do sprawy, zaś sama sprawa pozostaje niezałatwiona od września 2019 r. Zdaniem skarżącego powyższe tylko demonstruje, że "Rzeczpospolita Polska jest państwem z kartonu, a jej organa władzy wycierając sobie gębę przepisami KPA w celu niezałatwienia sprawy de facto powodują pogłębianie nieufności obywatela do Państwa, odwrotnie niż przykazuje art. 8 § 1 KPA". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Zgodzić się należy z WINB, że postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania/zażalenia. Na tym etapie, organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie/zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia (gdy ze złożonego odwołania wynika, że wnoszący je nie jest stroną postępowania) albo wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. W rozpoznawanej sprawie WINB stwierdził, że postanowienie organu powiatowego zostało skierowane do skarżącego na elektroniczną skrzynkę podawczą w formie skanu stanowiącego załącznik do pisma z dnia 31 lipca 2020 r., przy czym jedynie pismo to zostało opatrzone podpisem elektronicznym, natomiast skan postanowienia podpisu elektronicznego nie zawierał. W ocenie WINB należało w tej sytuacji stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB z przyczyn przedmiotowych, jako że zostało ono złożone przed skutecznym doręczeniem postanowienia. Z ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że sprawy są załatwiane albo ustnie (art. 14 § 2 k.p.a.) albo zgodnie z art. 14 § 1 k.p.a. w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 364), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Doręczenie pism, a więc również decyzji/postanowień, następuje za pośrednictwem operatora pocztowego (art. 39 k.p.a.), ale również za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 39(1) k.p.a.). Dostrzec również należy, że art. 124 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość podpisywania postanowienia nie tylko w formie odręcznej, ale również za pomocą podpisu elektronicznego. Wskazuje na to końcowa część pierwszego zdania w tym przepisie, wedle którego "jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym". Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznej na rynku wewnętrznym oraz uchylającego dyrektywę 1999/93/WE (Dz. Urz. UE L Nr 257 z 2014 r., s. 73), kwalifikowany podpis elektroniczny oznacza zaawansowany podpis elektroniczny, który jest składany za pomocą kwalifikowanego urządzenia do składania podpisu elektronicznego i który opiera się na kwalifikowanym certyfikacie podpisu elektronicznego. Zgodnie z art. 25 ust. 2 tego rozporządzenia: "Kwalifikowany podpis elektroniczny ma skutek prawny równoważny podpisowi własnoręcznemu". Z akt sprawy wynika, że PINB załatwił sprawę z wniosku skarżącego z dnia 16 września 2019 r. w formie pisemnej w rozumieniu art. 14 § 1 k.p.a., tj. wydając postanowienie w formie papierowej, z własnoręcznym podpisem osoby upoważnionej, które – po uprzednim zeskanowaniu – przesłano skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej, co jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia WINB uznał za nieskutecznie doręczone, zaś zażalenie wniesione przedwcześnie. Stanowisko to w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, jest nieuzasadnione. Jak wyjaśnił Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II OSK 1004/17 – pub. Cbosa, przyjęcie niedopuszczalności odwołania/zażalenia, w takiej sytuacji jest "wynikiem nieuprawnionego, zbyt formalistycznego rozumienia przepisów proceduralnych, bez uwzględnienia fundamentalnych zasad, na których opiera się procedura administracyjna. Jedną bowiem z najważniejszych zasad postępowania administracyjnego, jest zasada dwuinstancyjności. Możliwość rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach, jest kluczowym uprawnieniem strony, która nie jest zadowolona z wydanego rozstrzygnięcia. Pamiętać w związku z tym trzeba, że przepisy K.p.a. o doręczeniach pism (decyzji, postanowienia) i związane z tymi przepisami regulacje dotyczące sposobu liczenia terminów do dokonania czynności w postępowaniu (w tym też np. do wniesienia środków odwoławczych) stanowią normatywną gwarancję realizacji przez stronę przysługujących jej uprawnień procesowych, w tym wskazanego wyżej uprawnienia do zaskarżenia orzeczenia wydanego w I instancji. Sposób zaś rozumienia przez organ administracji publicznej wskazanych przepisów, nie może odbywać się na niekorzyść strony i finalnie skutkować pozbawieniem jej ustawowo zagwarantowanych praw". Sąd w składzie orzekającym w sprawie w całości podziela powyższy pogląd, bowiem w ocenianym przypadku, mamy do czynienia ze zbyt formalistycznym rozumieniem przepisów proceduralnych. Przekazanie skanu postanowienia PINB skarżącemu niewątpliwie stanowiło o wadliwości tego postanowienia w zakresie dostrzeżonych przez WINB elementów formalnych (brak podpisu elektronicznego i koniecznej struktury dokumentu elektronicznego), tym niemniej stworzona jednak została skarżącemu realna możliwość zapoznania się z treścią tego rozstrzygnięcia. W powołanym wyżej wyroku (zapadłym w podobnym stanie faktycznym sprawy) NSA stwierdził ponadto, że "moment ujawnienia stronie postępowania treści wydanej decyzji, określać też winien - w stanie faktycznym tej sprawy - datę, od której strona ma możliwość skorzystania z prawa do wniesienia odwołania. Uchybienia zaś przepisom określającym formę doręczenia decyzji za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, obciążające w tej sprawie wyłącznie organ administracji publicznej, nie mogą pozbawić strony prawa do wniesienia odwołania. Uchybienie, które w sprawie popełnił (...), nie wpłynęło wszak na możliwość zapoznania się Spółki z wydaną względem niej decyzją administracyjną, a przez to, nie mogło mieć żadnego znaczenia dla określenia daty, od której dopuszczalne było wniesienie odwołania od tej decyzji. Przyjęta przez organ oraz Sąd I instancji ocena analizowanego przypadku, w istocie sprowadza się więc do przerzucenia na stronę postępowania skutków uchybień popełnionych przez organ administracji w zakresie formy doręczenia wydanej decyzji i obciążenia strony negatywnymi konsekwencjami tego uchybienia. Podkreślić w związku z tym należy, iż wadliwe procedowanie organu administracji w zakresie przyjętej formy dokumentu doręczanego za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej nie może szkodzić stronie, która taki dokument otrzymała, w tym nie może pozbawić jej prawa do wniesienia odwołania od tak otrzymanego rozstrzygnięcia. Przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania, nie zaś dla organu i nie można przepisów tych interpretować na niekorzyść strony". Podzielając w całości powyższe stanowisko Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż z przedstawionych wyżej przyczyn wadliwe było stwierdzenie przez WINB niedopuszczalności zażalenia strony od postanowienia PINB z dnia [...] lipca 2020 r., jako wydanego z naruszeniem art. 134 k.p.a. w związku z art. 39(1) § 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę skarżącemu na język jakim posłużył się w treści złożonej skargi. Skarżący w pismach kierowanych do Sądu, czy też jakiegokolwiek innego organu nie ma oczywiście obowiązku posługiwania się językiem prawniczym, tym niemniej nie zwalnia go to od zachowania pewnego poziomu kultury w wyrażaniu własnych poglądów, tj. języka wolnego od wulgaryzmów i innych zbędnych ozdobników, których Sąd szerzej nie przytaczał w części historycznej uzasadnienia. Takiej postawy nie usprawiedliwia nawet niezadowolenie z podjętego (w tym wypadku przez organ) rozstrzygnięcia, jak i przeświadczenia o słuszności własnego stanowiska skarżącego. Z podanych wyżej względów na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.