VII SA/Wa 2393/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") - w wyniku rozpoznania odwołania [...] z siedzibą w [...] - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB [...]) z [...] czerwca 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez przedstawiciela PINB [...], w dniu 17 października 2016 r. oraz 15 lutego 2017 r., na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] (u zbiegu ulicy [...] i [...]) ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się pięć nośników reklamowych trwale związanych z gruntem, których inwestorem jest [...] Wśród nich znajdował się nośnik reklamowy o całkowitej wysokości ok. 5,80 m, w postaci tablicy reklamowej o wymiarach ok. 2,30 m x 5,30 m (ozn. nr [...]), zamontowanej do dwóch słupków stalowych zakotwiczonych w gruncie, pozostający w odległości od krawędzi jezdni ok. 4,71 m. Ww. decyzją z [...] sierpnia 2017 r. PINB [...] nakazał inwestorowi rozbiórkę wyżej opisanego wolno stojącego nośnika reklamowego. [...] wniosła - w ustawowym terminie - odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji. [...] WINB, podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji wskazał, że w wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono brak zgłoszenia/pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Wymaganych dokumentów nie odnotowano bowiem w zasobach archiwalnych Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] (pismo z 23 listopada 2016 r.). Organ odwoławczy stwierdził, że z załączonych do akt postępowania umów najmu z [...] października 2005 r.: nr [...] zawartej pomiędzy [...] a A. L. oraz nr [...] zawartej pomiędzy [...] a R. L., wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została oddana [...] w najem zaś najemca wykorzystywać będzie tę nieruchomość w celu zamontowania wolnostojących (naściennych) tablic reklamowych (nr [...],[...],[...]) o wymiarach: 5,04 m x 2,38 m (tj. 12 m²) - w ilości 3 szt. (co daje 36 m²) oraz tablic reklamowych (nr [...], nr [...]) o wymiarach 3 m x 6 m (tj. 18 m²) - w ilości 2 szt. i umieszczenia na nich plansz reklamowych. Dalej [...] WINB podniósł, że z przesłanego przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej Głównego Wydziału Geodezji i Kartografii w [...] zdjęcia lotniczego z 1997 r. wynika, iż przedmiotowy nośnik nie znajdował się w ww. okresie na nieruchomości, a co za tym idzie zastosowanie w sprawie mają przepisy obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane a nie przepisy ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., stosowane do obiektów wybudowanych przed 31 grudnia 1994 r. Jednocześnie organ II instancji powołał się na art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 1 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440), zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach krajowych w terenie zabudowanym powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Biorąc pod uwagę powyższe [...] WINB uznał, że przedmiotowy nośnik reklamowy, który posiada solidną stalową konstrukcję, trwałe posadowienie i skutecznie opiera się sile wiatru - stanowi obiekt budowlany (w tym przypadku trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe). Ponadto, skoro inwestor nie posiada zgody właściwego organu na jego usytuowanie, to należy uznać za powstały w drodze samowoli budowlanej po 1994 r. Organ II instancji wskazał także, że nośnik reklamowy zbudowany jest w odległości ok. 4,71 m od krawędzi jezdni ul. [...] w [...] - co narusza art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Następnie, organ odwoławczy podniósł, że w świetle ustawy - Prawo budowlane można mówić o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych: 1) budowli z art. 3 pkt 3, tj. obiekcie budowlanym jak wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, na które wymagane jest pozwolenie na budowę oraz 2) tablicach i urządzeniach reklamowych, na których instalowanie jest wymagane jedynie zgłoszenie dokonane właściwemu organowi zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania mogącym go zniszczyć czynnikom zewnętrznym, natomiast o samej trwałości związania z gruntem decyduje to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego związania (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 235/14; WSA w Poznaniu z 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt SA/Po 445/14). [...] WINB wskazał, że przedmiotowe urządzenie reklamowe posiada solidną konstrukcję stalową wysokości ok. 5,80 m i tablicę reklamową o wymiarach ok. 2,30 m x 5,30 m, trwałe posadowienie w gruncie (które stanowi przeciwwagę dla czynników zewnętrznych, zapewniających mu stabilność), co potwierdza treść protokołów z 17 października 2016 r. oraz z 15 lutego 2017 r. a także dokumentacja zdjęciowa stanowiąca załączniki do wyżej wymienionych protokołów. Powyższe świadczy, zdaniem organu, iż opisany wyżej nośnik reklamowy to obiekt budowlany wolno stojący, trwale związany gruntem, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na którego budowę wymagane było pozwolenie. [...] WINB podkreślił, że inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających legalność przedmiotowego nośnika reklamowego (pismo z 23 listopada 2016 r. Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...]) a tym samym, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego prawidłowo ustalił, że właściwym trybem prowadzenia postępowania w tej sprawie jest art. 48 Prawa budowlanego regulujący kwestię samowoli budowlanej, która co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. Jak zauważył organ II instancji nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, gdyż ustawodawca zobowiązuje do badania, czy budowa jest zgoda z obowiązującymi przepisami i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Niespełnienie natomiast któregokolwiek z tych warunków skutkuje nakazem rozbiórki. Jak wykazał organ I instancji podczas kontroli w dniu 15 lutego 2017 r., odległość nośnika reklamowego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] od krawędzi jezdni ul. [...], zaliczanej do kategorii dróg krajowych, wynosi 4,71 m a nie co najmniej 10 m jak powinno być zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ta okoliczność, zdaniem [...] WINB, przesądza o tym, iż nie jest możliwa legalizacja przedmiotowego nośnika reklamowego, gdyż doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem wymagałoby jego przeniesienia - co oznacza w rzeczywistości jego rozbiórkę. Następnie organ odwoławczy odniósł się do zarzutów Spółki - inwestora oraz podkreślił, że nie dał wiary oświadczeniu właściciela nieruchomości, iż przedmiotowy nośnik reklamowy został posadowiony około 1990 r., gdyż jest to - zdaniem organu - zbyt mało precyzyjne a nie po stronie organu leży poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu powiatowego i potwierdzał stanowisko inwestora. W konsekwencji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ww. decyzją z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] czerwca 2016 r. nakazującą [...] rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego nr [...]. Na powyższą decyzję [...] z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, tj. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, polegające na zaniechaniu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, zaniechaniu odniesienia się przez organ II instancji do podniesionych przez Skarżącego zarzutów odwołania, arbitralnym przyjęciu, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że nośnik będący przedmiotem postępowania został wybudowany po roku 1997, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu okoliczności, iż nośnik będący przedmiotem postępowania został wybudowany przed 31 grudnia 1994 r. i w związku z powyższym, na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, które mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie, nie był objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, b) art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, poprzez pominięcie okoliczności, iż nośnik będący przedmiotem postępowania, nie był objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny przeprowadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegające na arbitralnym przyjęciu, iż ze zdjęcia lotniczego oraz treści umowy najmu z dnia [...] października 2005 r. wynika jednoznacznie, że nośnik będący przedmiotem postępowania został wykonany po 1997 r. a ponadto na dokonaniu dowolnej oceny dowodu z oświadczenia właściciela nieruchomości – D. L., dotyczącego daty budowy nośnika, b) art. 138 § pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż brak było podstaw do wydania tego typu rozstrzygnięcia. W przypadku uwzględnienia przez Sąd zarzutu nieważności, o którym mowa w pkt 1 powyżej strona skarżąca, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której w mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W kontrolowanej przez Sąd decyzji, materialnoprawną podstawę jej wydania stanowi art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy podkreślić, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, tzn. stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie prowadzi wprost do nakazania rozbiórki wzniesionego nielegalnie obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (...). Spółka wnosząca skargę kwestionuje przyjęcie przez organy administracyjne, że nośnik reklamowy – tablica reklamowa powstał po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. oraz uznanie, że usytuowanie przedmiotowego nośnika reklamowego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd orzekający podziela stanowisko organów obu instancji co do prawidłowości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jak i co do tego, że sporny nośnik reklamowy jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i wymaga pozwolenia na budowę. Materiał dokumentacyjny, tj. zdjęcie lotnicze z roku 1997, uzyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej Głównego Wydziału Geodezji i Kartografii w Warszawie, wyraźnie wskazuje, że w powyższym okresie - na nieruchomości przy ul. [...] w [...]- przedmiotowy nośnik reklamowy nie istniał. Prawidłowo więc zostało przyjęte przez organy, że w tej sprawie nie można zastosować przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r., albowiem niniejsze urządzenie reklamowe nie zostało wzniesione przed 1 stycznia 1995 r. (data wejścia w życie ustawy – Prawo budowlane z 1994 r.). Także treść umów najmu z [...] października 2005 r., w ocenie Sądu, potwierdza stanowisko organów administracji w tym zakresie. Tym samym strona skarżąca, powołując się jedynie na oświadczenie właściciela nieruchomości, nie zakwestionowała skutecznie ustaleń faktycznych organu I instancji, potwierdzonych przez organ odwoławczy. Z zestawienia treści art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wynika niewątpliwie, że ustawodawca traktuje urządzenia reklamowe i tablice reklamowe (tablice reklamowe wprowadzone do art. 3 pkt 3 od 11 września 2015 r.) z punktu widzenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w różny sposób, tj. w zależności od tego, czy stanowią budowlę, a więc są wolno stojące i trwale związane z gruntem, czy też nie kwalifikują się jako budowla. Przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane określają wyjątki od przewidzianej w prawie budowlanym generalnej zasady i obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 tej ustawy). Wyjątki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zasadą jest więc, że wniesienie budowli, za którą ustawa uznaje m. in. urządzenie reklamowe i tablice reklamowe wolno stojące i trwale związane z gruntem, wymaga pozwolenia budowlanego. Wyjątkiem natomiast - zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego na roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, które nie są wolnostojące i nie są trwale związane z gruntem. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] znajduje się m.in. nośnik reklamowy (objęty niniejszym postępowaniem) trwale związany z gruntem, o całkowitej wysokości ok. 5,80 m, w postaci tablicy reklamowej o wymiarach ok. 2,30 m x 5,30 m (ozn. nr [...]), zamontowanej do dwóch słupków stalowych zakotwiczonych w gruncie, pozostający w odległości od krawędzi jezdni ok. 4,71 m. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sporny nośnik reklamowy to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca całość techniczno-użytkową, zaś parametry techniczne tego obiektu (zwłaszcza wielkość tego urządzenia) nie pozwalają na przyjęcie, że stanowi on instalację. Wobec informacji uzyskanej przez organ I instancji z Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] (pismo z 23 listopada 2016 r.), że w zasobach Wydziału nie odnaleziono zgłoszenia bądź pozwolenia, wezwaniem z dnia 7 marca 2017 r. zobowiązano upoważnionego przedstawiciela [...] do przedłożenia wszelkich posiadanych dokumentów dotyczących realizacji inwestycji oraz do podania daty powstania przedmiotowego nośnika. Spółka nie odpowiedziała na wezwanie. W konsekwencji, słusznie organy przyjęły, że niniejszy nośnik reklamowy wybudowano bez uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem taki stan faktyczny stanowił przesłankę do zastosowania procedury z art. 48 ust. 1 pkt Prawa budowlanego, zgodnie z którym "Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Jednocześnie wydając orzeczenie o rozbiórce prawidłowo organ nadzoru budowlanego stwierdził, że usytuowanie przedmiotowego nośnika reklamowego w odległości 4,71 m od krawędzi jezdni ul. [...] w [...], zaliczonej do kategorii dróg krajowych - narusza art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 1 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z tym przepisem obiekty budowlane przy drogach krajowych w terenie zabudowanym powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W konsekwencji, zdaniem Sądu orzekającego, organy administracji dokonały prawidłowej kwalifikacji niniejszego nośnika reklamowego na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz poddały wszechstronnej analizie zgromadzony materiał dowodowy, tym samym prowadząc postępowanie nie dopuściły się (wbrew stanowisku strony skarżącej) naruszenia przepisów procesowych mający istotny wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził, że nie ma podstaw do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym - na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.