VII SA/Wa 2394/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha ( spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant sspec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi D. P.S.A. z siedzibą w K. na akt Starosty Powiatu G. z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odrzucenia projektu stałej organizacji ruchu oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez D. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. (dalej: "skarżący") jest akt Starosty Powiatu [...] z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odrzucenia projektu stałej organizacji ruchu dotyczącego ul. J.w miejscowości Ż. przy nowopowstałym zjeździe do obiektu handlowego D. - działki nr [...], [...], [...], [...]. Zaskarżony akt został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 9 lipca 2018 r. skarżący wystąpił o zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu dla odcinka ul. Jesionowej w miejscowości Ż. Zmiana organizacji ruchu miała polegać na rozszerzeniu treści tabliczki T-0, umieszczonej pod istniejącym znakiem B-5 "8 t", która w projekcie otrzymała brzmienie "Nie dotyczy służb komunalnych obsługujących mieszkańców oraz zaopatrzenia D. S.A.". W piśmie z [...] sierpnia 2018 roku Starosta Powiatu [...] odrzucił przedstawiony przez skarżącą projekt stałej organizacji ruchu. Starosta wyjaśnił, że projekt uzyskał negatywną opinię zarządcy drogi - Wójta Gminy Ż., który wskazał, że istniejąca organizacja ruchu, polegająca na wprowadzeniu ograniczenia tonażowego wyrażonego znakami B-5 "8 t", była podyktowana wnioskami mieszkańców i miała za zadanie poprawić bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz chronić stan techniczny nawierzchni ulicy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na odrzucenie projektu stałej organizacji ruchu, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu, zarzucając naruszenie następujących przepisów: 1. § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729 z późn. zm.) poprzez nierozpatrzenie w sposób prawidłowy złożonego wniosku, niepodjęcie jakichkolwiek czynności wyjaśniających okoliczności związanych z wprowadzeniem stałej organizacji ruchu, nieprzedstawienie rozwiązań alternatywnych, które umożliwiłyby spółce wprowadzenie organizacji ruchu, pomimo istnienia w obrocie prawnym pozytywnej i prawomocnej decyzji zezwalającej spółce na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi publicznej; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nierozpatrzeniu oraz nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego, wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a., w szczególności poprzez nadużycie władztwa administracyjnego, przejawiające się w tym, że organ nie tylko nie zebrał należycie całego materiału dowodowego m.in. nie zasięgnął opinii rzeczoznawcy, czy nie powołał komisji, jak również nie wyjaśnił stronie zasadności przesłanek, którymi się kierował mimo wskazań drogowców zawartych w projekcie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż posiada wszystkie wymagane do zatwierdzenia organizacji ruchu dokumenty. Wójt Gminy Ż. wydając negatywną opinię przedłożonego projektu stałej organizacji ruchu nie przedstawił żadnych konkretnych zarzutów do tego projektu, poza wskazaniem na wnioski mieszkańców. Skarżący podniósł również, że w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna ostateczna decyzja Wójta Gminy Ż. nr [...] z [...] listopada 2017 r., zezwalająca skarżącemu na lokalizację zjazdu, a odrzucenie organizacji ruchu uniemożliwia wykonanie tej decyzji. Skarżący wskazał ponadto, iż organ nie wziął pod uwagę treści projektu, z którego wynika, że negatywne odziaływanie pojazdów wskazanych w projekcie na trwałość nawierzchni będzie znikome, a zatem interesy mieszkańców nie będą naruszone. W ocenie skarżącego organ naruszył też § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którym w celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organ zarządzający ruchem może: powołać komisję, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi; zasięgnąć opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo; zasięgnąć opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza. Odnosząc się do istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu odrzucenia organizacji ruchu skarżący wskazał, że czynność ta negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając go gwarantowanych prawem uprawnień do skomunikowania i dostępu jego nieruchomości do drogi publicznej oraz uniemożliwia realizację inwestycji na nieruchomości skarżącego czy uniemożliwia wykonanie zjazdu zgodnie z decyzją nr [...]. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewykazanie interesu prawnego przez skarżącego, ewentualnie o jej oddalenie z uwagi na brak naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, że poprzez wydanie zaskarżonego aktu odrzucającego projekt organizacji ruchu, organ nie odebrał skarżącemu żadnych praw, jak również nie nałożył na niego żadnych obowiązków. Według organu skarżący podejmując decyzję o rozpoczęciu inwestycji musiał mieć świadomość co do ograniczeń tonażowych występujących na ul. J. w Ż., bowiem obowiązujący na tej ulicy projekt stałej organizacji ruchu, zakładający wprowadzenie ograniczenia tonażowego wyrażonego znakami B-5 "8 t" z tabliczką T-0 o treści "Nie dotyczy służb komunalnych obsługujących mieszkańców", został zatwierdzony przez Starostę [...] 26 lipca 2017 r. Zatwierdzona organizacja ruchu została wprowadzona 24 sierpnia 2017 r. Decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu przywoływana przez skarżącego została wydana w [...] listopada 2017 r., na wniosek z 15 listopada 2017 r. W ocenie organu, interes skarżącego może być kwalifikowany wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego, co oznacza, iż skarżący nie posiada legitymacji skargowej określonej w art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Organ wskazał ponadto, iż zgodnie z § 8 ust. 6 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej. Takie uzasadnienie odrzucenia projektu wynikało z negatywnej opinii zarządcy drogi, Wójta Gminy Ż., który wskazał, że istniejąca organizacja ruchu była podyktowana wnioskami mieszkańców i miała za zadanie poprawić bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz chronić stan techniczny nawierzchni ulicy. W ocenie organu regulacja § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury ma charakter dyspozytywny i to w gestii organu leży uprawnienie do skorzystania z podjęcia dodatkowych, wymienionych w tym przepisie działań zmierzających do szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organizacji ruchu. Skoro zatem te czynności nie są obligatoryjne a jedynie pełnią charakter pomocniczy, niezasadny jest zarzut należytego zebrania całego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, ze zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżony akt według powyższych kryteriów sąd uznał, że nie narusza on prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W myśl art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 z późn. zm., dalej: "p.r.d.") starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jednolity Dz. U. z 2017 roku, poz. 784, dalej: "rozporządzenie"), organ zarządzający ruchem w szczególności rozpatruje projekty organizacji ruchu i wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu oraz zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. § 4 ust. 3 rozporządzenia określa w sposób enumeratywny krąg podmiotów, które mogą przedstawić do zatwierdzenia projekt organizacji ruchu. Są to: 1) zarząd drogi, 2) organ zarządzający ruchem, 2a) podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1 – 6, 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1 – 3. Przepis § 11 rozporządzenia w pkt 1 – 6 określa osoby właściwe do umieszczania i utrzymania niektórych znaków drogowych, informacyjnych oraz urządzeń sygnalizacji świetlnej i urządzeń sygnalizacji dźwiękowej. Zgodnie z § 11 pkt 3 rozporządzenia przedsiębiorcy mogą uczestniczyć w realizacji zadań organizacji ruchu wyłącznie w zakresie umieszczania i utrzymania znaków informacyjnych oznaczających obiekty mające charakter obiektów usługowych, w których prowadzą oni działalność gospodarczą. Wprawdzie § 2 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że działania, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a i b (tj. sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia) mogą być realizowane przez jednostki inne niż wymienione w ust. 2, to jednak nie oznacza to, że czynności te mogą być dokonywane przez dowolny podmiot. § 2 ust. 3 rozporządzenia musi być bowiem interpretowany łącznie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, który precyzuje "jednostki inne niż wymienione w ust. 2". W rozpoznawanej sprawie wniosek o zatwierdzenie projektu organizacji ruchu został złożony przez osobę nieuprawnioną, ponieważ skarżący nie mieści się w katalogu podmiotów wymienionych § 4 ust. 3 pkt 1 - 3 rozporządzenia, a w szczególności przedstawiony przez niego projekt zmiany organizacji ruchu nie dotyczył znaków informacyjnych, o których mowa w § 11 pkt 3 rozporządzenia. Ponadto skarżący nie wykazał przesłanek określonych w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 995 z późn. zm.), zgodnie z którym warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu jednostki samorządu z zakresu administracji publicznej jest wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego, przy czym - jak stwierdzono w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. I OPS 14/13 - pomimo literalnego brzmienia tego przepisu (przewidującego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę) stanowi on również podstawę do zakwestionowania w tym trybie zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Skonstruowany w ten sposób przepis istotnie i wprost rzutuje na legitymację skarżącego, który składając skargę musi wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny. W odróżnieniu od interesu faktycznego, nie może być źródłem interesu prawnego sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ wtedy katalog podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi byłby praktycznie nieograniczony. Interes prawny, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wywodzić się musi z prawa materialnego administracyjnego, gdyż skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się interes prawny. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z której swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań powiatu. Występujący ze skargą musi zatem wykazać, że akt organu powiatowego, który skarży wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Naruszenie interesu prawnego musi być aktualne, musi ograniczać sytuację prawną, uszczuplać uprawnienia, zatem negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z normy materialnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11). Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. Brak ochrony w obowiązujących przepisach prawa powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny, to znaczy, że jest jedynie zainteresowana, aby zapadło korzystne dla niej rozstrzygnięcie w sprawie. Skarżący swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości i posiadanej decyzji na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego, odwołując się do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości wynikających z obowiązującej organizacji ruchu, wprowadzającej zakaz ruchu dla pojazdów o wadze powyżej 8 ton. Z akt sprawy wynika, że obowiązujący projekt stałej organizacji ruchu, zakładający wprowadzenie ograniczenia tonażowego, został zatwierdzony przez starostę 26 lipca 2017 r. i ta zatwierdzona organizacja ruchu została wprowadzona 24 sierpnia 2017 r. Decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu publicznego przywoływana przez skarżącego została wydana [...] listopada 2017 r. na wniosek z 15 listopada 2017 r. Z zestawienia wskazanych wyżej dat wynika, że skarżący podejmując decyzję o inwestycji na nieruchomości powinien mieć świadomość co do ograniczeń tonażowych występujących na drodze dojazdowej do tej nieruchomości. Podniesione w skardze zarzuty w istocie dotyczą sprzeczności obowiązującej zatwierdzonej organizacji ruchu z interesem faktycznym skarżącego polegającym na ograniczeniu tonażowym aut dojeżdżających do obiektu handlowego skarżącego. Odrzucając przedstawiony przez skarżącego projekt zmiany organizacji ruchu organ nie naruszył więc interesu prawnego skarżącego, gdyż zaskarżonym aktem nie zostało odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, ani też nie został nałożony na niego nowy obowiązek. W tej sytuacji uznać należy, że interes skarżącego może być kwalifikowany wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego. Zgodnie z § 8 ust. 6 pkt 1 organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej. Odrzucenie projektu organizacji ruchu było uzasadnione negatywną opinią zarządcy drogi - wójta, który wskazał, że istniejąca organizacja ruchu, polegająca na wprowadzeniu ograniczenia tonażowego, była podyktowana wnioskami mieszkańców i miała za zadanie poprawić bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz chronić stan techniczny nawierzchni ulicy – drogi gminnej. Wójt zgodnie z zadaniami określonymi w art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm.) jest organem odpowiedzialnym za utrzymanie i przeciwdziałanie niszczeniu dróg, a ponadto jako organ gminy realizuje potrzeby społeczności lokalnej. Rolą organu było wyważenie proporcji pomiędzy interesem mieszkańców, w szczególności ich bezpieczeństwem, interesem zarządcy drogi sprowadzającym się do zachowania drogi w stanie niepogorszonym ruchem ciężkich pojazdów, a interesem gospodarczym skarżącego, jako potencjalnego użytkownika pojazdów o masie powyżej 8 t. Organ prawidłowo ocenił interesy zarządcy drogi, potrzeby społeczności oraz interesy skarżącego, argumentując że obowiązująca organizacja ruchu ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańców i ochrony stanu technicznego drogi, a nic nie stoi na przeszkodzie, aby transport towarów do obiektu handlowego skarżącego odbywał się pojazdami o mniejszej wadze. Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Złożony przez skarżącego projekt stałej organizacji ruchu w myśl przepisów rozporządzenia był kompletny co do zawartych w nim załączników i opinii. Zgodnie z § 8 rozporządzenia w celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organ zarządzający ruchem może: 1. powołać komisję, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi; 2. zasięgnąć opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo; 3. zasięgnąć opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza. Regulacja § 8 rozporządzenia ma charakter dyspozytywny i to w gestii organu leży uprawnienie do ewentualnego skorzystania z podjęcia dodatkowych, wymienionych w tym przepisie działań zmierzających do szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organizacji ruchu. Skoro zatem te czynności nie są obligatoryjne a jedynie pełnią charakter pomocniczy, niezasadny jest zarzut odnoszący się do nie zebrania należycie całego materiału dowodowego m.in. nie zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy czy nie powołania komisji, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do załatwienia sprawy. Reasumując, sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, ani nie dostrzegł naruszenia o charakterze umożliwiającym stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.