VII SA/Wa 2395/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej SKO, decyzją z dnia [...] lipca 2012r. ([...]), na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, w zw. z art. 13b ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz.2086 ze zm.) - stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2006 r. ([...]) zezwalającej na czas nieokreślony na parkowanie pojazdów na prawach wyłączności zastrzeżonych "kopertą" ze stawką zerową opłat na 7 miejscach postojowych przed budynkiem [...] w [...] przy ul. [...], dla pracowników i uczniów szkoły, na podstawie identyfikatorów, wydawanych przez "Administratora" strefy płatnego parkowania. SKO wskazało, że Dyrektor ww. [...] wniósł o wyznaczenie 7 bezpłatnych miejsc parkingowych dla nauczycieli i uczniów szkoły, gdyż udostępnione 1 miejsce parkingowe jest niewystarczające. W odpowiedzi pismem z 28 lutego 2003r. poinformowano, że nie ma możliwości prawnych udostępnienia nieodpłatnie miejsc postojowych. Powołując się na zarządzenie nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie ustalenia opłat abonamentowych za parkowanie pojazdów na drogach publicznych na prawach wyłączności "koperta" oraz rozporządzenie RM z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz.U. Nr 51, poz. 608 ze zm.) poinformowano, że istnieje możliwość odpłatnego korzystania z miejsc postojowych na prawach wyłączności. Dyrektor Liceum zaskarżył ww. pismo do SKO, które postanowieniem z [...] marca 2003 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2004 r., II SA 1645/03, po rozpatrzeniu skargi Dyrektora [...], uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że pismo z dnia [...] lutego 2003 r. jest decyzją. NSA wyrokiem z dnia 1 lipca 2005 r., OSK 1611/04 oddalił skargę kasacyjną na ww. wyrok. SKO po ponownym rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] września 2005 r. ([...]) uchyliło decyzję (pismo) z dnia [...] lutego 2003 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie Prezydent Miasta [...] wydał ww. decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. SKO stwierdziło, że decyzja z dnia [...] lutego 2006 r. dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, tj. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W dacie jej wydania obowiązywał art. 13b ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym: 3. Rada gminy (miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. 4. Rada gminy (miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji z dnia [...] lutego 2006r., nie był zatem Prezydent Miasta [...], lecz Rada Miasta [...]. Rozporządzenie RM z dnia 27 czerwca 2000 r. utraciło moc z dniem 24 listopada 2003r. w zw. z nowelizacją ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (po wyroku TK z 10 grudnia 2002 r.). Z tą datą nadano nowe brzmienie art. 13 i art. 13b. SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. ([...]), na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 157 § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora ww. [...] o ponowne rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1, 157 § 1 i 2, 158 § 1 kpa oraz art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych - utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. podzielając stanowisko w niej wyrażone. Skargę na powyższą decyzję złożyło [...] w [...] reprezentowane przez Dyrektora. W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja jest krzywdząca. Decyzję z dnia [...].02.2006 r. wydano bowiem, na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i ww. uchwały Nr [...] z dnia [...].12.2005 r. Decyzja nie została zatem wydana z wadą nieważności i nie naruszono prawa właściwości. Skarżący zarzucił, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.2012 r. ogranicza swobodne na zasadach prawa wyłączności korzystanie z siedmiu miejsc parkingowych przez pracowników, interesantów i uczniów w wakacje oraz w soboty i niedziele będące własnością skarżącego. Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].10.2011 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania (Dz.U. Woj. [...]. z 2011 r., Nr 221, poz. 6725), krzywdząco ogranicza swobodę prawa wyłączności do przyznanych wcześniej miejsc parkingowych. Niezrozumiałe jest pobieranie opłat abonamentowych od pracowników w okresie wakacji oraz zobowiązanie do ponoszenia z tego tytułu obciążeń. Nadto, pismo z dnia [...].02.2012 r. narusza art. 104 kpa przez zaniechanie wydania decyzji administracyjnej. Skarżący podniósł, iż postanowienie SKO z dnia [...].03.2012 r. zawiera błędne wnioski o niedopuszczalności odwołania od pisma z dnia [...].02.2012 r. zakładając, że nie było ono decyzją w rozumieniu art. 107 § 1 kpa. Jednocześnie odmówiono skarżącemu uznania sprawy jako indywidualnej z zakresu administracji publicznej, nadającej się do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, przyznając przy tym prawo zaskarżenia postanowienia do WSA. Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie to wyjątkowo niejasno określa jego uprawnienia w zakresie dochodzenia roszczeń do korzystania z drogi publicznej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skarżący zarzucił, iż Prezydent Miasta [...] wykorzystując drogę publiczną przy budynku ustala opłaty za parkowanie pojazdów, utrudniając skarżącemu dostęp do nieruchomości. Pomija przy tym prawo właściciela gruntu i nieruchomości do nieskrępowanego dostępu do drogi publicznej, dojazdu i prawa zatrzymania się w obrębie jego nieruchomości bezpłatnie, co utrudnia prawidłowe prowadzenie szkoły. W ocenie skarżącego, zastanawiające jest również to, że Wojewoda [...] nie uchylił uchwały Rady Miasta, która ogranicza swobodę prawa wyłączności do miejsc parkingowych. Następnie przytoczył orzecznictwo dotyczące uznania aktów za decyzje administracyjne i wskazał, że pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r. spełnia wymagania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1a k.p.a. Wskazać trzeba, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. określa obligatoryjne przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie administracyjnej. Przed zmianą dokonaną nowelą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), zmieniającą ustawę - Kodeks postępowania administracyjnego z dniem 11 kwietnia 2011 r., przepis ten brzmiał: "Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji". W dniu wydania zaskarżonej decyzji zmieniona ww. nowelizacją przesłanka wyłączenia pracownika, mająca obligatoryjny charakter, brzmiała: "Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Wyżej opisana zmiana przepisu wiąże się m.in. z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07, który wskazał, że samorządowe kolegium odwoławcze nie może w tym samym składzie rozpoznawać wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie godzi się to bowiem z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym. Skutkiem tej zmiany jest to, iż w przypadku ponownego rozpoznania sprawy przez skład samorządowego kolegium odwoławczego, w którym zasiada chociażby jeden z członków tego organu, który brał udział w wydaniu decyzji kwestionowanej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zachodzi przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Za takim rozumieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przemawia również treść art. 27 § 1a k.p.a., który stanowi wprost, iż członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Opisana powyższej sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zauważyć bowiem należy, że zarówno w wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., jak i w wydaniu decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, brała udział D. J. Okoliczność ta wypełnia zatem przesłankę określoną w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1a k.p.a. i jako taka stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., którą Sąd zobligowany był wziąć po uwagę z urzędu. Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 ppsa, orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.