VII SA/Wa 2395/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., wydaną na wniosek Prezydenta Miasta [...], na podstawie art. 11a ust. 1 oraz 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2031, ze zm., zwanej dalej specustawą drogową), w związku z art. 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1590) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej k.p.a.), udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] od węzła autostrady [...] z [...] do budowanego węzła z ul. [...], etap IV – Rozbudowa [...], na odcinku ul. [...] z budową węzła [...]". Droga krajowa nr [...]. W decyzji tej określono linie rozgraniczające teren inwestycji drogowej, zatwierdzono podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren, stwierdzono nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających, a także zatwierdzono projekt budowlany. Ponadto organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności oraz zezwolił na ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy, a niezbędnych do wykonania obowiązku przebudowy innych dróg publicznych, zjazdów oraz sieci uzbrojenia terenu. Wśród działek znajdujących się w liniach rozgraniczających pas drogowy, na których miała być zlokalizowana inwestycja, wskazano m.in. działki: [...] (pierwotny numer działki: [...]) oraz [...] ([...]) w [...]/[...] W uzasadnieniu Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotowa inwestycja uzyskała wszystkie wymagane opinie, załączono wymagane dokumenty w postaci stosownych map, analiz i projektów, a także opinii, uzgodnień i pozwoleń. Organ o wszczęciu postępowania zawiadomił we właściwym trybie wnioskodawcę, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję, a także pozostałe strony postępowania. W toku postępowania z aktami sprawy zapoznało się szereg osób będących jego stronami, z których część złożyła swoje uwagi. K. S. po zapoznaniu się z aktami, pismem z dnia 26 maja 2015 r., wskazała, że nie może zaakceptować okazanych jej materiałów. Zakwestionowała sposób podziału należącej do niej działki nr ew. [...], błędnie jej zdaniem oznaczanej na mapach jako [...]. Ponadto zdaniem K. S. okazany materiał był niewystarczający i wymagał uzupełnienia. Skarżąca dołączyła kserokopię pisma z którego wynikało, że przed Prezydentem Miasta [...] toczyło się postępowanie związane z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków co do działki [...], w zakresie powierzchni użytku drogowego. Zadeklarowała, że szczegółowe uzasadnienie swych uwag przedstawi odrębnym pismem, czego jednak do dnia wydania decyzji nie uczyniła. W toku dalszego postępowania, Wojewoda [...] wezwał inwestora m.in. do wskazania we wniosku prawidłowego numeru działki oznaczonej jako [...] oraz dokonania korekty załączników mapowych. W odpowiedzi na powyższe, inwestor przekazał stosowne wyjaśnienia oraz dokonał korekty wniosku, przedkładając m.in. projekt podziału dla działki nr [...]. Pismem z dnia 24 lutego 2016 r. inwestor złożył wniosek o wyłączenie z przedmiotowego postępowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w [...], obręb [...], korygując jednocześnie projekt zagospodarowania terenu, a także mapy dołączone do wniosku. Wobec powyższego, Wojewoda [...] w dniu [...] lutego 2016 r. wydał odrębną decyzję o umorzeniu postępowania w części dotyczącej działki nr [...] (decyzja ta została zaskarżona odrębnym odwołaniem). Wojewoda [...] wyjaśnił dalej, że dokonał sprawdzenia czy wniosek inwestora spełniał przewidziane prawem wymagania oraz czy dotyczył inwestycji o charakterze drogi publicznej, a także czy projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa i zawiera wymagane prawem opinie i uzgodnienia oraz oświadczenia projektantów. Nie był jednak uprawniony do badania wniosku pod kątem celowości i racjonalności przyjętych rozwiązań projektowych oraz ingerowania w przebieg trasy i rozwiązania projektowe inwestycji. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, obligowało do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z decyzją Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie zgodziła się K. S., złożyła odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Zakwestionowała decyzję w zakresie dotyczącym działek bezpośrednio przylegających do jej nieruchomości nr [...], tj. działek nr [...] i [...], objętych przedmiotową inwestycją i przewidzianych do odszkodowania, a także w zakresie zawiadomienia, informującego o umorzeniu postępowania w części obejmującej działkę nr [...]. Decyzji zarzuciła, iż wydana została przedwcześnie, bez uwzględnienia jej odwołania od odrębnej decyzji Wojewody [...] umarzającej postępowanie w części dotyczącej działki nr [...], której jest współwłaścicielem. Skarżąca zadeklarowała, że uzasadnienie do odwołania zostanie przez nią przedstawione w piśmie uzupełniającym, które nie zostało złożone. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2031, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy wskazał, że rozpatrzył ponownie wniosek inwestora, przeanalizował materiał dowodowy, zbadał prawidłowość przeprowadzonego postępowania i decyzji Wojewody [...], jak również rozpatrzył zarzuty zawarte w odwołaniu skarżącej. Powołując się na poszczególne przepisy specustawy drogowej, organ II instancji wskazał, że spełnione zostały wymogi prawne, tj. uzyskano właściwe opinie, projekt budowlany był zgodny z wydanymi wcześniej decyzjami RDOŚ w [...] oraz Prezydenta Miasta [...], dołączono także niezbędne opinie właściwych organów z zakresu gospodarki wodnej, górnictwa, konserwacji zabytków, infrastruktury kolejowej oraz Lasów Państwowych. Dołączono także wymagane decyzje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Prezydenta Miasta [...] oraz Prezydenta Miasta [...]. Organ II instancji nie stwierdził również uchybień w dokonanych zawiadomieniach o wszczęciu postępowania, wydanych obwieszczeniach oraz sposobie informowania o możliwości zapoznania się z dokumentacją inwestycji, sposobie składania uwag i wniosków. Minister Infrastruktury i Budownictwa nie doszukał się także jakichkolwiek uchybień przy zawiadamianiu o treści zapadłej decyzji. W ocenie organu II instancji, decyzja Wojewody [...] czyni zadość wymogom ustawowym, zawiera niezbędne elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Spełnia wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, linie rozgraniczające teren inwestycji, przedstawione zostały w sposób prawidłowy, zatwierdzono podział nieruchomości, projekt budowalny, wskazano nieruchomości, które z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa, nałożono na inwestora obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz dróg innych kategorii, określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury, określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ nie miał również uwag w stosunku do terminów wydania nieruchomości, jak też zasadności i prawidłowości nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą K. S., organ II instancji uznał je za bezzasadne. Co do zarzutów związanych z zawiadomieniem skarżącej o rozstrzygnięciu, Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że zawiadomienie to jest prawidłowe. Nie można było uznać za błędne zawarcie w nim, poza wymaganymi przepisem elementami, także m.in. informacji o wydaniu odrębnej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie dotyczącym działki skarżącej o nr [...]. W odniesieniu do zarzutów związanych z działkami nr [...] i [...] organ wskazał, że nie stanowią one własności skarżącej. K. S. nie posiada zatem interesu prawnego do podnoszenia zarzutów dotyczących nieruchomości należących do innych podmiotów, albowiem może być stroną decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wyłącznie w części dotyczącej jej nieruchomości. W kwestii zarzutu wydania decyzji przez Wojewodę [...] bez uwzględnienia odwołania od wspomnianej decyzji o umorzeniu postępowania w części dotyczącej działki nr [...], organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybienia przepisów k.p.a. Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał ponadto, że bez znaczenia są zarzuty skarżącej w odniesieniu do decyzji o umorzeniu postępowania. Uzasadniając to stwierdzenie, wskazał, że inwestor jest w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji. Jakkolwiek działka nr [...] z obrębu [...], w pierwotnym wariancie wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, miała być w części przeznaczona pod planową inwestycję drogową i miała stać się w tej części własnością Skarbu Państwa, to z uwagi na fakt, że inwestor złożył wniosek o wyłączenie nieruchomości skarżącej z przedmiotowej inwestycji, Wojewoda [...] wydał decyzję umarzającą postępowanie w zakresie działki nr [...]. Skarżąca nie uzasadniła podniesionych w odwołaniu zarzutów, wobec czego organ odwoławczy stwierdził, że nie był w stanie odnieść się do tak sformułowanych zarzutów. K. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Skarżąca nie zgodziła się z wydaną decyzją organu II instancji. Zadeklarowała jednocześnie, że podstawę prawną swych twierdzeń i argumentację przedstawi w piśmie uzupełniającym. Do dnia rozprawy nie złożyła zadeklarowanego pisma. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna. Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo stwierdził, powołując przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2031, ze zm.), że w tej sprawie spełnione zostały wymogi prawa, tj. inwestor uzyskał właściwe opinie, projekt budowlany był zgodny z wydanymi wcześniej decyzjami RDOŚ w [...] oraz Prezydenta Miasta [...], dołączono niezbędne opinie właściwych organów z zakresu gospodarki wodnej, górnictwa, konserwacji zabytków, infrastruktury kolejowej oraz Lasów Państwowych. Dołączono także wymagane decyzje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Prezydenta Miasta [...] oraz Prezydenta Miasta [...]. Dokonano prawidłowych zawiadomień o wszczęciu postępowania, wydanych obwieszczeniach w tym zakresie oraz sposobie informowania o możliwości zapoznania się z dokumentacją inwestycji, sposobie składania uwag i wniosków. Nadto zawiadomień o treści zapadłej decyzji. Decyzja Wojewody [...] zawierała wszystkie niezbędne elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, związanych z zawiadomieniem o rozstrzygnięciu dotyczącym wskazanych wcześniej działek, Minister Infrastruktury i Budownictwa słusznie wskazał, że zawiadomienie to jest prawidłowe. Nie było błędem zawarcie w nim, poza wymaganymi przepisem elementami, także m.in. informacji o wydaniu odrębnej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie dotyczącym działki skarżącej o nr [...]. Słusznie wskazano, że skoro działki nr [...] i [...] nie są własnością skarżącej, to nie posiada ona interesu prawnego do podnoszenia zarzutów dotyczących nieruchomości innych podmiotów. Stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (liniowej) jest się wyłącznie w części dotyczącej własnej nieruchomości. W odniesieniu do zarzutu wydania decyzji merytorycznej (o pozwoleniu na budowę) bez uwzględnienia odwołania od wspomnianej decyzji o umorzeniu postępowania, co do działki nr [...], organ odwoławczy słusznie nie dopatrzył się uchybienia przepisów k.p.a. Bowiem bez prawnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy były zarzuty skarżącej w odniesieniu do decyzji o umorzeniu postępowania. Inwestor jest w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej kreatorem jej kształtu. Natomiast zadaniem organu było sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają przepisom mającym znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wprawdzie działka nr [...] z obrębu [...], w pierwotnym wariancie wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, miała być w części przeznaczona pod planową inwestycję drogową i miała stać się w tej części własnością Skarbu Państwa, to wobec wniosku inwestora o wyłączenie nieruchomości skarżącej z przedmiotowej inwestycji, Wojewody [...] umorzył postępowanie w zakresie działki nr [...]. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, iż fakt wyłączenia z postępowania działki nr [...] z obrębu [...], miał jakikolwiek negatywny wpływ na wydanie przez Wojewodę [...] decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. (pozwolenia budowlanego). Zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.