VII SA/Wa 2397/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) WSA Mirosław Montowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) decyzją z [...] lipca 2019r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U z 2018r. poz. 1202 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania M.S. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z [...] grudnia 2018r. nr [...] nakazującą M.i T.S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tj. szklarni ([...]m x [...]m) położonej w południowej części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w W., użytkowanej jako magazyn. Organ wskazał - powołując się na kontrolę z [...] lutego 2018r. - że na ww. nieruchomości znajduje się budynek magazynowy (była szklarnia) z zapleczem socjalnym o konstrukcji metalowej z poszyciem z płyt warstwowych. Magazynowane i konfekcjonowane są w nim kleje dla przemysłu meblarskiego. Nie okazano decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu. PINB postanowieniem z [...] lipca 2018r. wstrzymał użytkowanie i nałożył obowiązek złożenia - w terminie trzech miesięcy - określonych dokumentów, a podczas kontroli [...] października 2018r. stwierdził, że nie wstrzymano użytkowania. Dalej [...]WINB przytoczył art. 71 ust. 2 i 1 Prawa budowlanego oraz powołując się na orzecznictwo wyjaśnił pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zaznaczył, że zmianę sposobu użytkowania należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania. Za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazał następnie, że sporny obiekt pierwotnie był szklarnią. Świadczy o tym też fakt, że 27.04.2007r. pp. S. zgłosili remont pokrycia dachu i ścian szklarni produkcyjnej. Na charakter obiektu wskazuje też pośrednio dokumentacja rozbudowy i modernizacji budynku znajdującego się obok. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu - załącznikiem do decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] grudnia 1997r. nr [...] - sporny obiekt oznaczono jako szklarnię (nr [...]). Organ zaznaczył, że zgłoszenie nie dotyczyło zmiany sposobu użytkowania. [...]WINB podzielił stanowisko, że samowolnie zmieniono sposób użytkowania, co wpłynęło na zmianę warunków opisanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy tj. warunków pracy, zdrowotnych, higienicznosanitarnych i pożarowych. Dalej podniósł, że właściciele obiektu nie wstrzymali użytkowania szklarni (kontrola [...].10.2018r., protokół podpisany bez uwag przez skarżących) i nie złożyli wymaganej dokumentacji, dlatego zasadnie nakazano przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania Odnosząc się do zarzutów odwołania tj. nieuwzględnienia decyzji PINB [...] z [...].08.2008r. i decyzji [...]WINB z [...].02.2009r. [...]WINB wskazał, że pierwszą z decyzji wydano w sprawie samowolnej zmiany użytkowania szklarni na warsztat - montaż wyposażenia dodatkowego samochodów, a niniejsza sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania na cele magazynowe. Nie można zatem mówić o zakończeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania szklarni. Na marginesie organ zauważył, że podstawą umorzenia postępowania nie była legalność użytkowania tylko zgodność z prawem robót budowlanych. Drugą decyzją potwierdzono wyłącznie wykonanie robót zgodnie ze zgłoszeniem i nie obejmowało ono zmiany sposobu użytkowania. [...]WINB zauważył, iż decyzją z [...].12.1997r. udzielono pozwolenia na rozbudowę i modernizację szklarni z przeznaczeniem na cele gospodarczo - magazynowe z pomieszczeniem socjalnym, ale nie dotyczyła ona ww. szklarni tylko przebudowy - rozbudowy i modernizacji - części frontowej budynku gospodarczego na długości [...] m poprzez montaż ścian osłonowych, wykonanie stropu żelbetowego i nadbudowy piętra z pokryciem dachu płytą "[...]". Z porównania załączonej do protokołu z [...] czerwca 2019r. kopii mapy oraz mapy zagospodarowania terenu w projekcie budowlanym badany obiekt znajduje się obok obiektu objętego ww. decyzją (obiekt nr. [...]). Zdaniem organu argumenty wskazujące na brak podstaw dla przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Skargę na ww. decyzję złożyła M.S. zarzucając naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji trwale niewykonalnej wobec zgłoszenia [...].04.2007 r. wykonania remontu pokrycia dachu i ścian zewnętrznych szklarni produkcyjnej i decyzji WINB z [...] lutego 2009 r. umarzającej postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych, w świetle których obiekt trwale utracił cechy szklarni i możliwość takiego użytkowania; - art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji trwale niewykonalnej wobec uchwały nr [...] Rady W. z [...] maja 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], który przewiduje dla nieruchomości na której znajduje się budynek funkcję MN/U tj. mieszkalno-usługową, a decyzja przewiduje użytkowanie do celów rolnych;  . - art. 111 k.p.a. i art. 16 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie decyzji wydanych w tej sprawie tj. decyzji PINB z [...] sierpnia 2008 r. i decyzji WINB z [...] lutego 2009 r. umarzających postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania oraz w sprawie wykonanych robót budowlanych, z których wynika zmieniony sposób użytkowania szklarni, a roboty są prawidłowe. - art. 71a Prawo budowlane w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania spornego obiektu nastąpiła w 2000r. tj. przed 31 maja 2004 r., a w takim przypadku zastosowanie miały przepisy dotychczasowe tj. art. 50 - 51 ustawy; - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez dowolne postępowanie dowodowego i ocenę materiału dowodowego w szczególności nieustalenie daty podjęcia obecnego sposobu użytkowania jak i nie odniesienie się do informacji inwestora, że od początku budynek pełnił funkcję biurowo usługową i przyjęcie, że zmiano sposobu użytkowania szklarni na obiekt magazynowy, w sytuacji gdy postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania zostały prawomocnie zakończone. Skarżąca wniosła m.in. uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona zaznaczyła, że w tej sprawie toczyły się postępowania zakończone decyzjami: PINB z [...] sierpnia 2008 r. umarzającą postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania wskazującą m. in. że "inwestor dokonując zmiany sposobu użytkowania obiektu, wykonał jego przebudowę dostosowując obiekt do innych warunków użytkowych". Postępowanie powinno zatem zmierzać do przywrócenia poprzedniego użytkowania, lecz wykonane roboty nie dają możliwości pełnienia funkcji szklarni bez zmiany konstrukcji ścian i pokrycia dachu w celu ich zastąpienia materiałem przepuszczającym światło. Skarżąca wskazała, że po umorzeniu w/w postępowania prowadzone było postępowanie naprawcze, które wobec stwierdzenia, iż wykonane roboty budowlane zostały w granicach i na podstawie zgłoszenia umorzono decyzją [...]WINB z [...] lutego 2009 r. Postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania jest zatem niedopuszczalne, a obowiązek obiektywnie niemożliwy do wykonania. Zdaniem strony, brak możliwości przywrócenia funkcji szklarni ocenił PINB w decyzji z [...] sierpnia 2008 r. a decyzja WINB z [...] lutego 2009 r. potwierdza, iż zmiany konstrukcji ścian i pokrycia dachu na materiał nieprzepuszczający światła wykonano legalnie i prawidłowo. Wprawdzie nie wskazano nowego sposobu użytkowania, ale może to świadczyć o nieprawidłowym działaniu organów. Fakt, iż nie zakończyło się ono jednoznacznym ustaleniem nowego sposobu użytkowania nie może obciążać inwestora, który po wykonanych legalnie robotach przystąpił do zmienionego użytkowania. Wykonanie obowiązku nałożonego skarżonymi decyzjami prowadziłoby do konieczności wykonania robót dot. przywrócenia pierwotnego stanu obiektu wykonanego na podstawie zgłoszenia z [...].04.2007 r. remontu pokrycia dachu i ścian zewnętrznych. Dlatego obowiązek jest sprzeczny z decyzją [...]WINB z [...] lutego 2009 r. Ponadto, obiekt przestał być użytkowany jako szklarnia przed wykonaniem robót na podstawie zgłoszenia z [...].04.2007 r. Od około 2000 r. wykorzystywany jest jak obecnie. Organy nie dokonały ustaleń w tym zakresie i nie uwzględniły oświadczeń skarżącej co do daty rozpoczęcia obecnego sposobu użytkowania. Jest to o tyle istotne, że wobec samowolnej zmiany sposobu użytkowania przed 31 maja 2014 r. zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane art. 71 a nie stosuje się, tylko przepisy dotychczasowe, a więc art. 50 - 51 Prawo budowlane na dzień nowelizacji. W ocenie skarżącej wykonanie decyzji spowodowałoby naruszenie uchwały nr ][...] Rady W. z [..] maja 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], który przewiduje dla ww. nieruchomości funkcję mieszkalno-usługową. Przywrócenie funkcji magazynowo gospodarczej do celów rolnych naruszyłoby ww. zapisu. Od wielu lat skarżąca nie wykorzystuje już nieruchomości na cele rolne. Decyzja jest więc niewykonalna i sprzeczna z ekonomicznym i celowościowym wykorzystywaniem nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontroluje jedynie legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. r., poz. 1308 ze zm.), przy czym ocena naruszenia następuje w oparciu o prawo obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarga podlegała uwzględnieniu, jednak nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne. Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Taka zmiana wymaga - zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego - uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast zmiana sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia powoduje wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 71a Prawa budowlanego. Z przytoczonych regulacji wynika, że wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, zatem wszczęcie procedury w celu legalizacji samowoli użytkowej uwarunkowane jest uprzednim jednoznacznym ustaleniem, że doszło do zmiany sposobu użytkowania w sposób określony w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Takich sprawdzeń organ ma obowiązek dokonać, o ile uprzednio wyjaśni, czy sam obiekt powstał legalnie – zgodnie z prawem w oparciu o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Dopiero ustalenia pozytywne w tym zakresie dają organowi podstawę do prowadzenia postępowania w celu zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania, z uwzględnieniem ostatniego legalnego przeznaczenia obiektu w zestawieniu z aktualnym jego wykorzystywaniem. W rozpatrywanej sprawie kwestia ta została pominięta, bowiem organy powołały się wyłącznie na: decyzję PINB W. z [...] sierpnia 2008r. w sprawie samowolnej zmiany użytkowania szklarni na warsztat do montażu wyposażenia dodatkowego samochodów, decyzję [...]WINB z [...] lutego 2009r. potwierdzającą wykonanie robót zgodnie ze zgłoszeniem i nie obejmowało ono zmiany sposobu użytkowania oraz decyzję z [...] grudnia 1997r. udzielającą pozwolenia na przebudowę - rozbudowę i modernizację - części frontowej budynku gospodarczego znajdującego się na nieruchomości pp. S.. Żadnej z wymienionych decyzji nie dołączono do materiału dowodowego, co sprawia, że nie jest możliwe przeprowadzenie jakiejkolwiek oceny w tym zakresie. Przed przystąpieniem do legalizacji samowoli użytkowej ww. obiektu obowiązkiem organów będzie zatem przede wszystkim zbadanie jego legalności, pierwotnego przeznaczenia i daty budowy, od których to ustaleń uzależniony jest tryb w jakim winno toczyć się postępowanie, czy na podstawie art. 48 bądź przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. w przypadku samowoli budowlanej, art. 71 a w przypadku wyłącznie zmiany sposobu użytkowania bez wykonywania robót budowlanych, czy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania z wykonaniem takich robót. Trzeba bowiem przyjąć, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu Prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, o której mowa w art. 71a Prawa budowlanego. Ponadto, w przypadku ustalenia, że obiekt powstał legalnie, a zmiana sposobu użytkowania – na co konsekwentnie wskazywała skarżąca w odwołaniu i skardze – nastąpiła przed wejściem w życie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane wprowadzającej art. 71a z dniem 31 maja 2004 r., przepis ten nie będzie miał zastosowania. Zastosowanie znajdzie natomiast tryb przewidziany w art. 71 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r., który stanowił, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, 51 i 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z podanych przyczyn organy obu instancji wydały zaskarżone decyzje co najmniej przedwcześnie, bez wyjaśnienia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, a więc z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. zastosowały przewidzianą w art. 71a ustawy Prawo budowlane procedurę legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. Niezbędnym warunkiem dokonania właściwej kontroli, jest zgromadzenie pełnego materiału dowodowego, w tym dokumentacji, na którą organy powołują się w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.