VII SA/Wa 24/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2021 r. sprawy ze skargi J.W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją oddala skargę 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją nr [...] z [...] października 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J.W. (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z [...] września 2020 r., znak: [...], stwierdzającą wykonanie obowiązku przeprowadzenia robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi działki nr ewid. [...] położonej przy ul. P. [...] w miejscowości N., gmina S. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Skarżąca pismem z 31 grudnia 2009 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB") o pomoc w sprawie zalewania wodami opadowymi i roztopowymi działki o nr ewid. [...], a także zalewania piwnic budynku mieszkalnego i budynku kotłowni, zlokalizowanych na ww. działce. W dniu 10 marca 2010 r. PINB przeprowadził kontrolę, w czasie której stwierdzono, że na długości 57 m poziom nawierzchni gruntowej ulicy S. jest powyżej cokołu betonowego ogrodzenia z siatki działki Pani W. Ustalono też, że na ul. S. zostały wykonane roboty budowlane polegające na wzmocnieniu nawierzchni na skrzyżowaniu z ulicą P. oraz wzdłuż działki nr ewid. [...]. Według skarżącej powoduje to, że wody opadowe i wody roztopowe spływają na ww. działkę o nr ewid. [...]. W związku z powyższym PINB postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2010 r. zobowiązał Wójta Gminy S. do dostarczenia oceny technicznej sposobu zabezpieczenia zalewania wodami opadowymi i wodami roztopowymi działki nr [...]. Dokument taki (dalej: "pierwsza opinia techniczna") został przedstawiony organowi nadzoru budowlanego w dniu 12 marca 2012 r. . W następnych latach trwały spory o przyczyny stwierdzonych nieprawidłowości i o możliwe skuteczne rozwiązania. W dniu [...] stycznia 2013 r. PINB postanowieniem nr [...] umorzył postępowanie w przedmiocie naruszenie stosunków wodnych w związku z umocnieniem nawierzchni ul. S., lecz organ wojewódzki decyzją nr [...] z [...] marca 2013 r. uchylił rozstrzygnięcie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Kolejno, wykonując obowiązek nałożony przez PINB, Wójt Gminy S. przedłożył w dniu 24 sierpnia 2015 r. opinię techniczną dotyczącą oceny zabezpieczenia działki nr ewid. [...] przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi (dalej: "druga opinia techniczna"). Po przyjęciu ww. opinii, PINB decyzją nr [...] z [...] października 2015 r. nałożył na Gminę S. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu działki o nr. ewid. [...] przed zalewaniem. Wskazana decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: "pr.bud."). Decyzja nr [...] przewidywała też, że wykonanie obowiązku nałożonego na Gminę S. będzie przedmiotem kontroli powiatowego organu nadzoru budowlanego. 3. Projekt robót budowlanych przygotowany w związku z decyzją PINB nr [...] podlegał także dalszym modyfikacjom. Po wykonaniu jednak zaplanowanych robót budowlanych i prac melioracyjnych PINB decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r. stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na Wójta Gminy S. decyzją nr [...] z [...] października 2015 r. [...] WINB decyzją nr [...] z [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. W wyniku skargi właścicielki działki nr ewid. [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lipca 2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 422/19, uchylił jednak zaskarżoną decyzję [...] WINB nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB nr [...]. W ww. wyroku Sąd stwierdził, że faktycznym priorytetem wójta raczej budowa chodnika przy ul. P. i przebudowa ul. S., a nie skuteczne zabezpieczenie działki nr [...] przed zalewaniem. Dlatego niezbędna jest ponowna analiza dokumentacji powykonawczej oraz ewentualnie przygotowanie nowej opinii rzeczoznawcy posiadającego uprawnienia w zakresie budowy urządzeń wodnych i kanalizacyjnych. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i analizie zebranych dowodów organ administracji będzie mógł orzec, czy w sprawie zaistniały przesłanki do zakończenia postępowania naprawczego. 4. W toku ponownego rozpatrywania sprawy PINB decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019 r. po raz kolejny nałożył na Gminę S. obowiązek wykonania opinii technicznej w zakresie stwierdzenia, czy wykonane roboty budowlane polegające na wykonaniu chodnika przy ul. P. oraz przebudowie ulicy S. w miejscowości N. zapewniły zabezpieczenie przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi działki nr ewid. [...]. W dniu 23 marca 2020 r. do organu nadzoru budowlanego wpłynęło pismo Wójta Gminy S., w załączeniu do którego przesłano opinię techniczną wymaganą ww. decyzją z [...] grudnia 2019 r. (dalej: "trzecia opinia techniczna"). W opinii tej wyjaśniono, że już w 2018 r. zostały wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu ulicy (nawierzchni) z kostki betonowej w krawężnikach betonowych ze ściekiem wykonanym z kostki brukowej. Przy skrzyżowaniu ul. S. i ul. P. wykonano dwie kratki ściekowe oraz studnie kanalizacji deszczowej. Wzdłuż ul. P. na wysokości posesji skarżącej przebiega chodnik i odwodnienie liniowe typu ,,ACO" połączone ze studnią kanalizacji deszczowej w ul. S. Na ul. S. wybudowana jest też kanalizacja deszczowa zakończona studniami chłonnymi z przykryciem z krat stalowych. Na działce należącej do skarżącej w narożniku północno-zachodnim wykonana została studnia (przykanalik) ściekowa połączona z kanałem deszczowym w ulicy S. W konsekwencji powyższych ustaleń, PINB decyzją nr [...] z [...] września 2020 r. stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego własną decyzją nr [...] z [...] października 2015 r. w przedmiocie wykonania robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu przed zalewaniem działki nr ewid. [...] wodami opadowymi i roztopowymi. Decyzja nr [...] stanowi w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. PINB wydał powyższy akt na podstawie art. 51 ust. 3 i art. 83 ust. 1 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."). 5. Pismem z 20 września 2020 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z [...] września 2020 r. Skarżąca wniosła o uchylenie wymienionej decyzji w całości. W uzasadnieniu odwołania zarzucono organowi, że błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, a tym samym nie zastosował się do wymienionych w odwołaniu rozstrzygnięć sądów administracyjnych wydanych w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo skarżąca stwierdziła, że przy wykonywaniu chodnika zasypano podmurówkę ogrodzenia działki na długości ok. 90 m, przy czym dokonano tego bez zgody skarżącej. Skarżąca odniosła się też z dezaprobatą do sposobu działania PINB w przedmiotowej sprawie. 6. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] z [...] października 2020 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] września 2020 r. Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. [...] WINB wyjaśnił, że w jego ocenie PINB podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, a w szczególności nie naruszył przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku kontynuowanego postępowania PINB w Siedlcach uzupełnił akta sprawy o dokumentację techniczną odnoszącą się do wykonanych robót. W dniu 23 marca 2020 r. do organu powiatowego wpłynęła ocena techniczna, w której stwierdzono, że Gmina S. wykonała odprowadzenie wód zgodnie z projektem budowlanym oraz pozwoleniem wodnoprawnym. Wykonano przy tym roboty budowlane w efekcie których usunięto stan niezgodności z prawem. Wprawdzie wykonany zakres robót nie odpowiada wprost zakresowi wynikającemu z decyzji PINB nr [...] z [...] października 2015 r., to jednak organ odwoławczy stwierdził, że roboty zostały przeprowadzono prawidłowo, a ich wykonanie wypełnia cel prowadzonego postępowania. Odnosząc się do zarzutów pod adresem drugiej opinii technicznej organ wojewódzki stwierdził, że nie ma podstaw do podważania ustaleń dokonanych przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia z zakresu budownictwa, a w szczególności budowy urządzeń służących melioracji i kanalizacji wodnych. Natomiast zarzuty wskazane w odwołaniu, zdaniem [...] WINB, nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia PINB z [...] września 2020 r. 7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z 25 listopada 2020 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] października 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] września 2020 r. stwierdzającą wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] października 2015 r. nr [...] na Wójta Gminy S. w przedmiocie wykonania robót budowlanych. Zaskarżonej decyzji [...] WINB skarżąca zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegających na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.; bezczynność oraz przewlekłość w prowadzeniu postępowania od 2010 r. poprzez ciągle ignorowanie wyroków sądów administracyjnych, a w szczególności wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 422/19; z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1936/13; z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt VII SAB/Wa 25/16; z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 311/17; z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2230/14; z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SAB/Wa 26/16 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. akt: II OSK 71/18; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie oraz nieodniesienie się merytoryczne i faktyczne do istotnych okoliczności sprawy w przedmiotowej decyzji, w szczególności do wniosków dowodowych i uwag skarżącej złożonych w toku postępowania oraz w odwołaniu, a dotyczących faktu, że zakres robót nie odpowiadał wprost obowiązkowi nałożonego na Wójta Gminy S. na podstawie decyzji z [...] października 2015 r. 8. Odpowiadając w dniu 4 stycznia 2021 na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. 9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. 10. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. 11. Chociaż skarga złożona do Sądu obejmuje różne żądania i zarzuty prawne, przedmiotem sprawy rozpatrywanej przez Sąd pod wskazaną wyżej sygnaturą było ustalenie, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydając decyzję nr [...] z [...] września 2020 r. zasadnie i zgodnie z prawem stwierdził wykonanie przez Wójta Gminy S. obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych, w tym wodno-kanalizacyjnych, mających zabezpieczyć należącą do skarżącej działkę nr ewid. [...]. Ww. decyzja nr [...] została bowiem utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] października 2020 r. Rozstrzygając wskazany problem prawny Sąd ustalił następujące istotne okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Przede wszystkim, należy wziąć pod uwagę, że decyzja PINB nr [...] z [...] października 2015 r. została wydana po rozpatrzeniu "Opinii technicznej [z sierpnia 2015 r.] dotyczącej oceny wykonanego zabezpieczenia przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi działki o nr ewid. [...] (...)". Opinia ta (zwana wcześniej "drugą opinią techniczną") została przygotowana na zlecenie Wójta Gminy S. przez inżyniera melioracji mającego odpowiednie uprawnienia budowlane. W opinii stwierdzono, że wcześniejsze roboty budowlane związane z umocnieniem powierzchni ul. S. wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...] były niewystarczające, aby zapobiec zalewaniu ww. działki przez wody opadowe i roztopowe. Na marginesie należy zauważyć, że ul. S. położona jest wyżej niż działka nr ewid. [...] i stanowi najprawdopodobniej dawny nasyp dla wyrównania naturalnie pochyłej skarpy (patrz dokumentacja fotograficzna na str. 6-7 Oceny technicznej ze stycznia 2012, k. 12 akt PINB t. I). Z powyższych względów w opinii technicznej z 2015 r. zaproponowano trzy różne warianty rozwiązania problemu zalewania działki nr ewid. [...] (patrz: str. 11-14 opinii – k. 65 akt PINB t. I). Ustaleniami i wskazaniami opinii technicznej z 2015 r. kierował się PINB, który w decyzji nr [...] z [...] października 2015 r. jednoznacznie wybrał wariant III robót budowlanych, wpisując w sentencji decyzji szczegółowe czynności składające się na obowiązek adresata decyzji - Wójta Gminy S. (k. 65). Ocena, czy roboty budowlane, w tym kanalizacyjne, zostały przeprowadzone prawidłowo została dokonana przez PINB w sposób profesjonalny. Jak wcześniej wskazano, organ decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019 r. nałożył na Gminę S. obowiązek wykonania odpowiedniej opinii technicznej, a następnie po złożeniu jej przez wójta, w dniu 23 marca 2020 r., poddał jej treść szczegółowej analizie. We wskazanej "trzeciej opinii technicznej" wyjaśniono, że szczegółowe prace nie w pełni odpowiadają treści decyzji PINB nr [...] z [...] października 2015 r. Jednak "(...) wykonany przez Gminę S. chodnik po stronie północnej ul. P. i urządzenia odwadniające ulicę oraz przechwycenie wody spływającej rowkiem z terenu położonego na południe od ul. P. całkowicie zabezpieczyły działkę nr [...] przed zalewaniem wodami opadowymi lub roztopowymi ze strony ul. P. (podkreślenie - WSA) (...) Autor projektu budowlanego zaprojektował odprowadzenie wód z odcinka ul. P. i z ul. S. zamiast do zbiornika odparowującego do czterech studni chłonnych usytuowanych w pasie drogowym ul. S., w których proces wsiąkania odbywa się przez powierzchnię denną studni. Wokół studni chłonnych na głębokość poniżej posadowienia ich dna przewidziano obsypkę z piasku gruboziarnistego w celu zwiększenia zdolności filtracyjnej. Gmina S. wykonała odprowadzenie wód zgodnie z projektem budowlanym oraz pozwoleniem wodnoprawnym (...) co potwierdza, że spełniono wymagania wynikające z ustawy prawo wodne oraz odprowadzanie wód do ziemi poprzez urządzenia wodne jakim są studnie chłonne jest zgodnie z przepisami prawa". Analiza treści opinii technicznej z 2020 r. wskazuje więc, że w rezultacie robót budowlanych przeprowadzonych w 2018 r. zabezpieczono działkę nr [...] przed zalewaniem. Faktycznie przyjęto dalej idące rozwiązania techniczne niż przewidywała to kluczowa decyzja PINB nr [...] z [...] października 2015 r. Ze względu na osiągnięty skutek postępowania i niezależnie od treściowych niezgodności między decyzją z [...] października 2015 r. PINB jako organ pierwszej instancji miał wystarczające podstawy faktyczne, aby decyzją nr [...] z [...] września 2020 r. stwierdzić wykonanie obowiązku nałożonego na Gminę S. Z tego względu zgodna z prawem była też zaskarżona do Sądu decyzja [...] WINB nr [...] z [...] października 2020 r. 12. Odnosząc się też do pozostałych zarzutów skargi należy też zwrócić uwagę na dwa zagadnienia. Po pierwsze niezasadny jest zarzut skarżącej, że organy nadzoru budowlanego właściwe w rozpatrywanej sprawie nie wzięły pod uwagę orzeczeń wydanych w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Otóż jedynym orzeczeniem, które odnosiło się do istoty sprawy był wyrok WSA z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 422/19, którym Sąd uchylił decyzje obu instancji stwierdzające wykonanie przedmiotowego obowiązku przez Gminę S. Sąd zobowiązał organy nadzoru budowlanego do ponownej analiza dokumentacji powykonawczej oraz ewentualnie do przygotowania nowej opinii rzeczoznawcy posiadającego uprawnienia z zakresu budownictwa, specjalizującego w sprawach melioracji i kanalizacji. Taki obowiązek organy nadzoru budowlanego wykonały powodując przygotowanie trzeciej opinii technicznej i szczegółowo analizując skutki wykonanych robót budowlanych. Natomiast pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powoływane przez skarżącą nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż dotyczyły skargi na bezczynność organu oraz nałożenia na PINB grzywny z powodu naruszenia prawa. Jedyne natomiast postępowanie prowadzone przez Naczelny Sąd Administracyjny zakończył się oddaleniem skargi kasacyjnej złożonej przez właścicielkę działki nr ewid. [...]. Pozostałe zarzuty skargi nie mogły być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu. Należ zwrócić uwagę, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, nie może więc badać zarzutów wykraczających poza te granice. 13. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.