VII SA/Wa 2401/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], którą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...], znak: [...] nakazującej [...] rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], w skład której wchodzi: pokój, łazienka, kuchnia, kotłownia, korytarz i wiatrołap. Wymiary rozbudowanej części: -5,60 m x 5,32 m i wysokości do spodu połaci dachowej -2,87 m wraz z dobudowanym wiatrołapem o wymiarach -5,33 m x 1,74 m i wysokości do spodu połaci dachowej 2,13 m. W omawianej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w [...]. W toku prowadzonego postępowania, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego ustalił, że w latach 1996 - 2002 inwestor - [...] dokonała samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie ww. nieruchomości o pomieszczenia: pokój, łazienkę, kuchnię, kotłownię, korytarz i wiatrołap. Wymiary przedmiotowej rozbudowy, wskazane w sentencji decyzji o rozbiórce, potwierdza obszerny materiał dowodowy zgromadzony w aktach przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) nałożył na inwestora - [...] obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia ww. postanowienia następujących dokumentów dotyczących nielegalnej rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na posesji przy ul. [...] w [...]: 1/ zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności rozbudowy tego budynku od strony wschodniej, zachodniej i południowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego zawierającego opinię techniczną w zakresie zgodności wykonania robót z przepisami techniczno - budowlanymi, 3/ projektu zagospodarowania działki, 4/ oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec niedostarczenia przez zobowiązaną ww. dokumentów, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...], znak: [...] PINB dnia [...] nakazał [...] rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego ( o wymiarach wskazanych w sentencji decyzji), usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Orzekając w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obowiązującym w dacie wydania decyzji o nakazie rozbiórki, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budową, z zastrzeżeniem art. 29-31. Następnie wskazał, że w art. 29 cyt. ustawy zawarty został zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych, na wykonanie których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Przepis art. 30 ww. ustawy wskazuje natomiast, które z obiektów i robót budowlanych wskazanych w art. 29 (i nie tylko), wymagają dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Analiza ww. przepisów wykazała, zdaniem organu, iż zrealizowana na działce przy ul. [...] w [...] rozbudowa budynku mieszkalnego nie mieści się w katalogu obiektów, o których mowa w art. 29 i 30 Prawa budowlanego, tj. obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 1. Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania weryfikowanej decyzji PINB [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budową. W ust. 2 ww. przepisu przewidziano jednak możliwość odstąpienia od wydania nakazu, o którym mowa w ust. 1, a mianowicie: Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych''. Następnie tenże organ zobligowany jest do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, warunkujących możliwość dalszej legalizacji takiego obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust. 3 cyt. ustawy). Niespełnienie ww. obowiązków w wyznaczonym przez organ terminie skutkuje dopiero orzeczeniem nakazu rozbiórki ( art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, ze inwestor - [...] nie przedłożyła, w zakreślonym postanowieniem PINB [...] z dnia [...] marca 2013r. terminie, żadnych dokumentów warunkujących - w świetle art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. - odstąpienie od nakazu rozbiórki. W związku z powyższym, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. orzec rozbiórkę, zrealizowanej bez pozwolenia na budowę, rozbudowy budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w [...]. W zaistniałych okolicznościach, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...], stwierdzając, że weryfikowana decyzja PINB [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nie jest obarczona przede wszystkim wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie bowiem z prezentowaną jednolicie wykładnią pojęcia "rażącego naruszenia prawa" naruszenie to, oznacza wadliwość aktu administracyjnego wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Ponadto, dla stwierdzenia nieważności decyzji nie wystarczy samo wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia prawa. Uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa wymaga bowiem dodatkowo wskazania, że charakter przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze nie dają się pogodzić z zasadą praworządnego państwa. W ocenie organu orzekającego, oceniającego istnienie przesłanki nieważnościowej określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w omawianej sprawie nie można podnieść zarzutu, iż weryfikowana w trybie nadzwyczajnym decyzja PINB [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, tj. była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność miałaby charakter trwały. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zależy od łącznego wystąpienia dwóch warunków tj. w chwili wydawania decyzji przez organ administracji publicznej decyzja ta była niewykonalna, a niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały. Zatem, nie można stwierdzić nieważności decyzji w oparciu o powyższy przepis, jeżeli okoliczności, które spowodowały niewykonalność decyzji, wystąpiły po jej wydaniu przez organ. Ponadto, przez decyzję trwale niewykonalną należy rozumieć decyzję, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w rozstrzygnięciu decyzji praw, jak również trwale pozbawiony możliwości wykonywania określonych tam obowiązków. Niewykonalność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa może być faktyczna, jak i prawna. W pierwszym przypadku nie ma możliwości technicznych, a w drugim - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Wprawdzie w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy znajduje się, załączona do wniosku Pani [...] o stwierdzenie nieważności decyzji, opinia techniczna sporządzona w dniu [...] kwietnia 2015 r. przez mgr inż. [...], dotycząca oceny możliwości rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego, to jednak zawarte w niej ustalenia w żaden sposób nie przesądzają o tym, iż obowiązek zawarty w decyzji organu terenowego, tj. rozbiórka części budynku mieszkalnego zrealizowanej na działce przy ul. [...] w [...] był technicznie niewykonalny, a niewykonalność ta miała miejsce w dniu wydania decyzji i miała charakter trwały. Ponadto, organ zauważył, że część budynku mieszkalnego, co do której wydano nakaz rozbiórki, została dobudowana do już istniejącego obiektu. Skoro zatem, przedmiotowa część budynku mieszkalnego została dobudowana po wykonaniu wszystkich robót związanych z budową budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w [...], w ocenie GINB brak jest podstaw do twierdzenia, iż nie ma możliwości dokonania rozbiórki przedmiotowej części budynku przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. O braku możliwości dokonania rozbiórki tejże części budynku przy istniejącym poziomie wiedzy technicznej nie mogą również świadczyć informacje zawarte w opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił również, że zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej (zob. wyrok NSA z dnia 08 lutego 1985 r., I SA 1090/84). Organ stwierdził, że wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie PINB [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...], nie jest obarczone żadną z kwalifikowanych wad naruszenia prawa. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyła do sądu [...] zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia do zaistnienia przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 1,3-4,6-7 k.p.a. i nienależyte uzasadnienie jak również naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu . Zgodnie z art. 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji orzeczenia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. , ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Rzeczą Sądu, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych było poddanie zaskarżonego postanowienia ocenie pod względem zgodności z przepisami prawa. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa tak materialnego jaki i procesowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, kontrolowaną przez Sąd w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...], znak: [...] nakazującej [...] rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Sąd podziela merytoryczną argumentację zaskarżonej decyzji która co należy podkreślić jest pełna i wyczerpująca. Również w ocenie Sądu decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Została ona wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu orzekającego w niniejszej sprawie. Nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważnościowych określonych w powołanym przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W rozpatrywanym przypadku inwestor miał możliwość legalizacji dokonanej rozbudowy lecz nie przedłożył w terminie dokumentów wymaganych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego . Podstawą podjętego w sprawie rozstrzygnięcia była okoliczność, że inwestor - [...] w latach 1996 - 2002 dokonała samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie działki przy ul. [...] w [...] o pomieszczenia: pokój, łazienkę, kuchnię, kotłownię, korytarz i wiatrołap. Ponadto, inwestor w określonym, w postanowieniu PINB [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], terminie nie dostarczył wskazanych w nim dokumentów, co musiało skutkować wydaniem decyzji o rozbiórce przedmiotowej I rozbudowy budynku mieszkalnego, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki części obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do argumentacji strony podnoszonej w trakcie postępowania nadzwyczajnego przed organami nadzoru budowlanego, że część budynku mieszkalnego, co do której wydano nakaz rozbiórki, została dobudowana do już istniejącego obiektu i nie ma możliwości dokonania rozbiórki przedmiotowej części budynku Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skoro przedmiotowa część budynku mieszkalnego została dobudowana po wykonaniu wszystkich robót związanych z budową budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w [...] to przy istniejącym stanie wiedzy technicznej brak jest podstaw do twierdzenia, że nie ma możliwości dokonania rozbiórki przedmiotowej części budynku. Zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1985 r., ISA 1090/84). W tej sytuacji, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jest zgodna z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Odnosząc się do zarzutów Skarżącej co do naruszenie art. 6, 7,8, 10 i 77 k.p.a przez organ II instancji wskazać należy, iż zarzuty te również są chybione. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa proceduralnego wskazanego w skardze w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ prawidłowo i wyczerpująco rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa, nie uchybił zasadom postępowania administracyjnego, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie dopełnił wszelkich starań by wyjaśnić rzeczywisty stan prawny sprawy. Podnieść także należy, że ocena zgromadzonego materiału w sprawie nie była dowolna, a zastosowanie i wykładnia przepisów była prawidłowa. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji