VII SA/Wa 2402/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant ref. staż. Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Sygnatura akt VII Sa/Wa 2402/11 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) dalej zw. k.p.a. i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 243 z 2010 r. poz. 1623 ze. zm.) odmówił na żądanie R. C. z 11 czerwca 2011 r. wszczęcia postępowania w sprawie budynku usytuowanego na granicy działki nr [...] w K. gmina T. będącej we władaniu R. C. i działki nr [...] będącej we władaniu M. i J. P. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie wniosku dotyczącego ww. budynku było już przedmiotem postępowania administracyjnego i zostało zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2008 r. nr [...], mocą której organ uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne. Organ I instancji wskazał, że ww. decyzja nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Natomiast z treści żądania z [...] czerwca 2011 r. i załączonych do żądania dokumentów wynika, że od czasu ww. rozstrzygnięcia do czasu żądania w przedmiotowej sprawie stan prawny i faktyczny nie uległ zmianie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wskazał, że w uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organy nadzoru budowlanego posiadają kompetencję do oceny robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego, a nie do przymuszenia inwestora do realizacji zobowiązań o charakterze cywilno prawnym (przyrzeczenie rozbiórki obiektu). Rozpoznając żądanie z uwzględnieniem wskazań organu wyższego stopnia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. stwierdził, że w rozstrzyganym przypadku zaistniała jedna z okoliczności wymienionych w art. 61 a k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania tj, iż postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Uzasadnioną przyczyną niemożności wszczęcia postępowania, zdaniem organu I instancji, jest fakt, iż w przedmiotowej sprawie zapadła ostateczna w administracyjnym toku załatwiania spraw decyzja, co skutkowałoby zastosowaniem dyspozycji art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. odnośnie każdej decyzji kończącej tak wszczęte postępowanie. Postępowanie nie może być zatem wszczęte z powyższej przyczyny. Zażalenie na ww. rozstrzygniecie w ustawowym terminie złożył R. C. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobą niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania można podzielić według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Uwzględnić należy również inne przyczyny, których wystąpienie uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Do innych przyczyn można zaliczyć m. in. tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, żądanie strony dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy zasadnie postanowieniem Nr [...]z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek R. C. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie budynku usytuowanego na granicy działki nr [...] i nr [...] w K. gmina T. z uwagi na to, iż w niniejszej sprawie prowadzone było już postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem decyzji przez organ wojewódzki Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. uchylającej w całości decyzję organu I instancji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. i umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, na którą nie została złożona skarga do WSA w Warszawie. Organ powiatowy w zaskarżonym postanowieniu wskazał, iż od czasu ww. rozstrzygnięcia do czasu złożenia żądania w przedmiotowej sprawie stan prawny i faktyczny nie uległ zmianie. Organ odwoławczy podniósł, że w poprzednio prowadzonym postępowaniu zarówno przed organem I jak i II instancji przedmiotem postępowania był budynek gospodarczy, a nie tylko wykonane przez M. P. roboty budowlane polegające na wykonaniu więźby dachowej oraz pokryciu blachą dachu ww. obiektu. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w aktach organu powiatowego znajduje się ocena techniczna potwierdzająca prawidłowy stan techniczny obiektu. Podkreślił, że skarżącemu jako stronie postępowania przysługiwała możliwość złożenia skargi do sądu na rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., z której R. C. nie skorzystał. Skargę do sądu administracyjnego na ww. postanowienie złożył R. C.. Postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. oraz napuszenie przepisów prawa materialnego - art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie rozpoznania meritum sprawy. W uzasadnieniu zaznaczył, że organ II instancji błędnie przyjął, iż w świetle art. 61a § 1 k.p.a., sprawa była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną z [...] czerwca 2008 r. Zauważył, iż postępowanie zakończone ww. decyzją z dnia nie jest tożsame z postępowaniem niniejszym, gdyż z dniem 18 maja 2011 r. stan faktyczny i prawny w zakresie przedmiotu sprawy uległ istotnej zmianie, które to okoliczności nie istniały w chwili wydania decyzji z [...] czerwca 2008 r. W dniu 18 maja 2011 r. R. C. i J. i M. P. na skutek sporu, co do granic nieruchomości zawarli ugodę przed geodetą, odnośnie przebiegu granic między działkami nr [...] i [...]. Z postępowania rozgraniczeniowego jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek został posadowiony, nie w granicy działek [...] i [...], jak przyjęto w decyzji z [...] czerwca 2008 r., ale na obu działkach. W przyjętych okolicznościach, ukształtowanych w drodze ugody mającej moc ugody sądowej, wszczęcie postępowania na skutek wniosku z 11 czerwca 2011 r. na mocy przepisu Prawa budowlanego art. 51 ust. 1 jest zasadne w oparciu o konieczność rozpoznania sytuacji prawnej gruntu, na którym przeprowadzono budowę. Zbadanie statusu zrealizowanej przed 1990 r. inwestycji na działce nr [...] poprzez zbadanie podstaw formalno-prawnych - wg Prawa budowlanego z 1974 r. jest odrębnym zagadnieniem i wniosek o wszczęcie postępowania w tej sprawie legalności budynku powinien być rozpatrzony w każdym czasie, ponieważ obowiązek legalizacji samowoli budowlanej nie ulega przedawnieniu wg orzeczenia WSA w Warszawie z 28 stycznia 2010 r. VII SAWA 1589/09. Ponieważ samowola budowlana jest zawsze działaniem bezprawnym, nie uwzględniająca nowych okoliczności tj. informacji Urzędu Gminy T. o braku wpisów na temat legalnego posadowienia budynku (z 2 lutego 2011 r.), notarialnego oświadczenia byłych właścicieli o nielegalnym statusie budynku i pełnej świadomości tego faktu nabywcy J. i M. P. - odmowa przez PINB wykonania czynności do których został powołany narusza interes prawny swobodnego dysponowania nieruchomością. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji nie odpowiadają prawu. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegało postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2011 r. na mocy którego utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2011 r. odmawiające na żądanie R. C. wszczęcia postępowania w sprawie budynku usytuowanego na granicy działki nr [...] w K. gm. T. będącej we władaniu R. C. i nr [...] będącej we władaniu M. i J. P. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem R. C. z 11 czerwca 2011 r. w którym wniósł on o zbadanie legalności wybudowania budynku gospodarczego częściowo na działce nr[...]i[...]w miejscowości K. Organy administracyjne odmawiając wszczęcia postępowania powołały się na okoliczność prowadzenia wcześniejszego postępowania w sprawie przedmiotowego budynku, które zakończyło się ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Pierwsze postępowanie zostało wszczęte w dniu 15 listopada 2005 r. W zawiadomieniu o wszczęciu tego postępowania organ wskazał, że dotyczy ono robót budowlanych wykonywanych w dniach 27 października 2005 r. - 1 listopada 2005 r., na terenie działek [...] i [...] w K.. Zgodnie z art. 61 a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodzić się należy z organami, że pod pojęciem innej przyczyny, o której mowa w ww. przepisie jest okoliczność, gdy żądanie strony dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. Zarówno organ I jak i II instancji powołały się na ww. przesłankę odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego. Jednak zdaniem Sądu przesłanka, na którą powołały się organy administracji odmawiając wszczęcia postępowania, w niniejszej sprawie nie pojawiła się. Uprzednio prowadzone postępowanie dotyczyło wprawdzie tego samego budynku, ale wbrew twierdzeniom organów, nie było prowadzone pod kątem zbadania legalności jego pobudowania. W uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie w poprzedniej sprawie organ nie rozważał w ogóle tej kwestii - wszelkie rozważania organu zawarte w uzasadnieniu ww. decyzji dotyczyły dachu konstrukcji drewnianej, pokrytego blachą falistą. Poprzednie postępowanie powadzone było natomiast pod kątem stanu technicznego ww. budynku i prowadzonych robót związanych z remontem dachu w ww. budynku. Wskazuje na to treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 15 listopada 2005 r. oraz treść uzasadnień decyzji organów obu instancji. W decyzji kończącej to postępowanie z [...] czerwca 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wprost wskazuje, że postępowanie to dotyczyło robót budowlanych prowadzonych w ww. budynku. Organ zatem w ogóle nie odniósł się do kwestii legalności budynku. Po analizie akt administracyjnych zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, by organy prowadziły postępowanie w przedmiocie samowolnego wybudowania budynku gospodarczego na działkach nr[...]i[...]w K.. Powyższe fakty wskazują, że w sprawie nie można mówić, jak przyjęły to organy administracji, o powadze rzeczy osądzonej. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy postępowanie zakończone decyzją z [...] czerwca 2008 r. zostało ograniczone do robót budowlanych i tylko wykonanych we wskazanym przedziale czasowym - w stosunku do robót wykonanych w 2005 r. Natomiast budynek gospodarczy został wybudowany najprawdopodobniej przed rokiem 1995, a wiec w czasie obowiązywania innych przepisów ustawy prawo budowlane niż te z 7 lipca 1994 r. oznacza to, że postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej objęte byłoby odmiennym reżimem prawnym, niż postępowanie w sprawie robót budowlanych, które organ prowadził na podstawie przepisów ustawy prawo budowlane z 1994 r. Na mocy art. 103 § 2 ustawy prawo budowlane z 1994 r. przepisu art. 48 ustawy prawo budowlane z 1994 r. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zbadanie statusu zrealizowanej przed 1995 r. inwestycji na działkach nr [...] i [...] poprzez zbadanie podstaw formalno-prawnych - wg przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania budynku, jest zatem odrębnym zagadnieniem, a wniosek o wszczęcie postępowania w tej sprawie legalności budynku powinien być rozpatrzony w każdym czasie. Należy zatem stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego błędnie przyjęły, iż przedmiot postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. był tożsamy z przedmiotem wniosku z dnia 11 czerwca 2011 r. Tym samym zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji naruszyły przepis art. 61a k.p.a., natomiast zarzuty skargi okazały się zasadne. Ponownie przeprowadzając postępowanie organy będą zobowiązane do zbadania budynku pod kątem legalności jego wybudowania, a konsekwencji do zastosowania właściwych przepisów. Mając na uwadze powyższą argumentacje Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).