VII SA/Wa 2405/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi wniesionej przez K. M. jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2017 r. znak: [...], nie udzielająca zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego, z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], obręb [...], do parametrów zjazdu publicznego. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ wskazał na przepis art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej: ustawa o drogach publicznych), a w uzasadnieniu tej decyzji – powołał się także na § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że pismem z [...] czerwca 2017 r. (uzupełnionym [...] czerwca 2017 r. oraz [...] sierpnia 2017 r.) K. M. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w km 280+168 do działki nr [...], obręb [...] do parametrów zjazdu publicznego (wskazując na zamiar wybudowania na działce nr [...] restauracji wraz z parkingiem oraz podając, że działka przeznaczona pod inwestycję korzysta ze zjazdu istniejącego na działce nr [...]). Zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu. W rozpatrywanym przypadku takim przepisem jest § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym "(...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". I dalej, organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonych oględzin terenu stwierdzono, że działka nr [...] oraz działka nr [...], na której planowana jest budowa budynku restauracji wraz z parkingiem powstały z podziału działki nr [...], która jako całość przed podziałem posiadała rozwiązaną komunikację z drogi lokalnej - działki nr [...], posiadającej włączenie do drogi nr [...] w km 280+359. Przy podziale działki jej właściciel powinien zapewnić komunikację z ww. drogi do wszystkich nowo powstałych działek. Co więcej, zgodnie ze złożonym oświadczeniem o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz odpisem zwykłym księgi wieczystej (nr [...]), K. M. jest również właścicielem działki nr [...] graniczącej bezpośrednio z drogą lokalną (działka nr [...]), która jest obsługiwana z drogi krajowej poprzez skrzyżowanie wyposażone w pasy lewoskrętów z obu kierunków ruchu. Organ zauważył, że wszystkie obiekty budowlane usytuowane na dawnej działce nr [...] posiadają rozwiązaną komunikację wyłącznie z drogi lokalnej - działka nr [...]. W konsekwencji stwierdził, że komunikacja do planowanego obiektu usługowego poprzez ww. skrzyżowanie byłaby bardziej korzystna i bezpieczna dla klientów projektowanego obiektu. Nadto, organ podał, że sytuowanie zjazdu publicznego o zwiększonym natężeniu ruchu poprzecznego w proponowanym miejscu jest rozwiązaniem niekorzystnym dla bezpieczeństwa uczestników ruchu na drodze nr [...]. Planowany zjazd publiczny z drogi nr [...] znalazłby się w sąsiedztwie skrzyżowania z drogą lokalną - ul. [...] (droga lokalna do m. [...]) i drogą lokalną (działka nr [...]), gdzie występuje duże natężenie ruchu poprzecznego pojazdów i ruch pieszych (przejście dla pieszych) do przystanku autobusowego. Dodatkowo, zjazd znajdowałby się przy prostym odcinku drogi poza obszarem zabudowanym gdzie pojazdy rozwijają duże prędkości. Wskazał także, że droga krajowa nr [...] jest drogą klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego) i z tego względu lokalizowanie zjazdów z niej jest możliwe wyjątkowo, tylko na odcinkach, gdzie funkcjonowanie takiego zjazdu nie pogorszy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z uwagi na obecnie występujące duże natężenie ruchu na drodze nr [...] w obrębie m. [...] wynoszące 6.556 (dane na podstawie Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r.) nowe zjazdy nie mogą być sytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. W skardze do Sądu na ww. decyzję z [...] września 2017 r., skarżąca K. M. podała, że pismem z [...] lipca 2017 r. wystąpiła o warunki zabudowy dla działki o nr ew. [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z przeznaczeniem pod restaurację i obiekt rekreacyjny, jednakże GDDKiA odmówił uzgodnienia projektu załączonego do tego wystąpienia. Odnośnie zaskarżonej decyzji skarżąca wniosła o: -dołączenie do akt sprawy materiału dowodowego w postaci filmu nagranego telefonem komórkowym, który obrazuje wizję lokalną istniejących zjazdów publicznych wzdłuż drogi krajowej nr [...] w odległości ok. 1,5 km od zjazdu indywidualnego działki będącej własnością strony postępowania; film pokazuje prawą część drogi trasa [...] oraz lewą część drogi krajowej wraz z istniejącymi zjazdami, znakami drogowymi ograniczającymi prędkość, zakazami wyprzedzania, przystankiem autobusowym oraz skrzyżowaniem dróg znajdującym się około 300 m od działki nr [...] oraz [...] (płyta dvd. zał. nr [...]); -dołączenie do akt sprawy materiału dowodowego w postaci zdjęć wykonanych telefonem komórkowym funkcjonujących zjazdów o charakterze publicznym, bezpośrednio sąsiadujących z działką o nr geod. [...] oraz [...] (zał. nr [...]); -zwrócenie uwagi na uzasadnienie ostatecznie wydanej decyzji, które zawiera w treści twierdzenia odwołujące się do stanu prawnego ww. działek sprzed 7 lat; tu cyt. "iż działka nr [...] oraz działka [...] , na której planowana jest budowa budynku restauracji wraz z parkingiem powstały z podziału działki nr [...], która jako całość przed podziałem ...". Skarżąca stwierdziła przy tym, że prawo nie działa wstecz oraz, że zjazd indywidualny do działki o nr [...] "istniał i istnieje nadal co koreluje z uzasadnieniem, że rozwiązanie komunikacyjne funkcjonowało tylko z drogi lokalnej, oznaczonej jako działka nr [...]?". Skarżąca wniosła w końcu, o zwrócenie uwagi także na tę część uzasadnienia zaskarżonej decyzji, "które zawiera w treści oznaczenia typu cyt.: działka nr [...] lub droga lokalna do m. [...] i tp. bez załączenia mapy z legendą gdzie strona postępowania musi domyślać się co to jest działka nr 1." Wskazała, że decyzja winna być wydana w jasny i sprecyzowany sposób dla strony postępowania wraz z wszelkimi dowodami na potwierdzenie swej słuszności a czego rażąco brakuje w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażonej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd zgadza się bowiem ze skarżącą, że kwestionowana decyzja nie została poprzedzona wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym; potwierdzeniem tego jest uzasadnienie tego orzeczenie, zawierające stwierdzenia nie przystające do stanu sprawy, niepełne, a przy tym – nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2017 r. o odmowie wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu indywidulanego z drogi krajowej nr [...] (klasy GP) do działki nr [...] obręb [...], do parametrów zjazdu publicznego. Postępowanie zakończone tą decyzją zainicjowane zostało pismem skarżącej z [...] czerwca 2017 r., w którym K. M. wnosząc o wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu, wskazała na zamiar prowadzenia na działce o nr [...] korzystającej z ww. zjazdu istniejącego na działce nr [...], restauracji z parkingiem. Tym samym, tj. z uwagi na przedmiot wniosku, sprawa wymagała rozpatrzenia w oparciu o art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do treści ww. art. 29 ust. 1, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 4 ww. ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Co przy tym istotne, posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 cyt. artykułu sformułowaniem "może odmówić", wskazuje na to, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Przy czym, granice ww. uznania administracyjnego, jak stanowi omawiany przepis, wyznaczają wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; w § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia określono, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Z uwagi na to, że decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, kontrola sądowa tego typu rozstrzygnięcia nie jest wprawdzie wykluczona, ale znacznie ograniczona. Sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tego rodzaju sprawach sąd kontroluje więc, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli: nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądowoadministracyjną. Oznacza to, że sądowa kontrola tego rodzaju orzeczeń obejmuje samo postępowanie poprzedzające jego wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania przez właściwy organ wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny nie jest bowiem władny kwestionować celowości rozstrzygnięcia organu, jeżeli organ administracji państwowej wydając decyzję rozważył wszystkie okoliczności, a postępowanie prowadził zgodnie z przepisami k.p.a. Kontrola obejmująca zachowanie przez organ przepisów postępowania, nie jest jednak jedynym kryterium ustalenia, czy organ prawidłowo wykorzystał przysługujące mu uznanie. Kontrola ta polega bowiem również na sprawdzeniu, czy organ podejmując decyzję oparł się na właściwym przepisie prawa materialnego. Decyzje uznaniowe są więc badane także pod tym kątem, dotyczącym prawidłowości przyjętej interpretacji i zastosowania przepisów prawa materialnego, na podstawie (co należy podkreślić) należycie ustalonego stanu faktycznego. Kierując się powyższym, Sąd oceniając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję uznał, że decyzja ta choć oparta jest na właściwych przepisach prawa materialnego i prawidłowej ich wykładni, nie została poprzedzona właściwym postępowaniem dowodowym - wyjaśniającym wszystkie istotne okoliczności faktyczne. Nadto – w kontekście tych ustalonych, decyzja ta -zdaniem Sądu- zawiera stwierdzenia nie przystające do przedmiotu rozstrzygnięcia. I tak, na podstawie akt sprawy nie sposób w szczególności ustalić, czy zjazd istniejący na działce skarżącej o nr [...], jest legalnym zjazdem indywidualnym. Do akt nie włączono żadnego dowodu na tę okoliczność – bezspornie wskazującego na charakter tego zjazdu. Sąd stwierdza jednocześnie, że włączonej w poczet materiału dowodowego korespondencji e-mail Oddziałów GDDKiA (z której "pośrednio" wynika, że ww. zjazd jest ujęty w "ewidencji zjazdów"), nie można uznać za wystarczającą w tej kwestii, skoro dokładnie nie wyjaśnia ona tego zagadnienia; zawarte w niej stwierdzenie jedynie sugeruje legalność przedmiotowego zjazdu, a akta sprawy nie pozwalają na jego zweryfikowanie. Sąd stwierdza zaś, że powyższe stanowi podstawowe zagadnienie w niniejszej sprawie – nie można bowiem skutecznie procedować w przedmiocie przebudowy zjazdu w sytuacji, gdy zjazd objęty takim żądaniem nie ma charakteru legalnego (wobec jego wykonania zgodnie z przepisami prawa i na podstawie zezwolenia właściwego organu). Następnie, Sąd zauważa, że rozpatrując wniosek o wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu indywidulanego do parametrów zjazdu publicznego, należałoby ustalić, czy taka zmiana parametrów zjazdu – z uwagi na wymogi wynikające z ww. warunków technicznych jest możliwa; znaczenie dla takiej oceny będzie miała zarówno lokalizacja istniejącego zjazdu, jak i warunki drogowe panujące na odcinku drogi, na którym zjazd ten się znajduje, a także: charakter planowanej działalności gospodarczej i generowany czy inaczej: szacowany w związku z tym ruch pojazdów oraz -bezspornie- klasa drogi publicznej, z którą nieruchomość za pomocą przedmiotowego zjazdu ma być skomunikowana. Okoliczności te nie zostały w niniejszej sprawie w pełni wyjaśnione. Organ, nie wiadomo z jakiej przyczyny, wskazał natomiast na to, że działka nr [...], z której powstały działki nr [...] i [...], winna być skomunikowana z drogą krajową – za pośrednictwem drogi lokalnej. Ta argumentacja organu jest zupełnie nietrafiona; nie przystaje bowiem do okoliczności faktycznych sprawy. Z tych bowiem wynika, że działka nr [...] została już podzielona; rozważanie więc sposobu skomunikowania działki nr [...] (już nieistniejącej) z drogą krajową, jest w takim stanie sprawy całkowicie niezrozumiałe. Tym bardziej wówczas, gdy zważy się, że przedmiotem tego postępowania nie jest lokalizacja zjazdu, a przebudowa już istniejącego. Nadto, niezrozumiałe jest również twierdzenie organu wskazujące na to, że "wszystkie obiekty budowlane usytuowane na dawnej działce nr [...] posiadają rozwiązaną komunikację wyłącznie z drogi lokalnej – działka nr [...]". Bez dodatkowych wyjaśnień, powyższej oceny/stwierdzenia organu także nie sposób podzielić w sytuacji, gdy z dokumentów złożonych przez stronę w toku postępowania wynika, że działki powstałe po podziale działki nr [...], korzystają ze zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej, zlokalizowanego na działce nr [...], a organ rozpatrując niniejszą sprawę merytorycznie tym samym przyjął, że jest to zjazd legalny (choć materiał dowodowy, tego nie potwierdza). Sąd dostrzega przy tym, że wprawdzie działka nr [...], która to powstała po podziale ww. o nr [...], przylega do drogi lokalnej, niemniej z mapy przedstawionej przez skarżącą wynika też, że działka nr [...] -również wyodrębniona z ww. działki o nr [...] i przylegająca do drogi krajowej- posiada zjazd na tę drogę; kształt tej działki sugerować może zaś, że ma ona zapewnić skomunikowanie pozostałych działek powstałych po podziale, z drogą krajową. Powoływanie się więc w takich okolicznościach na to, że działka nr [...] powinna być skomunikowana z drogą krajową za pośrednictwem drogi lokalnej krzyżującej się następnie z tą pierwszą, nie przystaje ani do ww. okoliczności, ani do przedmiotu rozstrzygnięcia. Sąd stwierdza przy tym, że skoro zdaniem organu ważnym jest, jaki sposób skomunikowania przewidziano dla nieruchomości powstałych po podziale działki nr [...], to należałoby uzupełnić akta sprawy, nie tylko o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego do działki o nr ew. [...], ale też: o decyzję zatwierdzającą podział działki nr [...]. W ocenie Sądu, o wadliwości zaskarżonej decyzji świadczy nie tylko ww. opis okoliczności i ich ocena, ale również pobieżna analiza warunków usytuowania przedmiotowego zjazdu w terenie. W tym aspekcie Sąd zauważa, że akta nie zawierają żadnych map obrazujących odległość przedmiotowego zjazdu do skrzyżowania i przystanku autobusowego, na które to okoliczności także wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W aktach brak jest bowiem materiałów obrazujących sposób organizacji ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej. To zaś czyni ocenę organu, odwołującą się w istocie do zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego co najmniej przedwczesną. Jednocześnie Sąd stwierdza, że przywoływana już powyżej korespondencja e-mail Oddziałów GDDKiA, stanowiąca zasadniczy materiał dowodowy w sprawie (wskazująca na przeprowadzenie wizji w terenie), nie może stanowić o wyczerpującym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy uzyskane tą drogą dane są "skrótowe", a przez to niepełne. Sąd stwierdza przy tym, że jeśli w ocenie organu sytuowanie zjazdu publicznego w proponowanym miejscy "jest rozwiązaniem niekorzystnym dla bezpieczeństwa uczestników ruchu na drodze nr [...]", to powinien zagadnienie to wyczerpująco wyjaśnić, z powołaniem się na konkretny materiał dowodowy. Ogólnikowe wskazanie "na sąsiedztwo" ze skrzyżowaniem oraz przystankiem autobusowym, ale bez nawiązania do zgromadzonych dowodów, bez dokładnej analizy przy tym panującej na tym odcinku organizacji ruchu drogowego, jak i bez odniesienia się do § 78 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych regulującego sposób usytuowania zjazdów publicznych, należy uznać za nieprzekonujące – a przez to niewystarczające dla podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia odmownego. Zważyć w końcu ponownie trzeba, że sprawa nie dotyczy lokalizacji nowego zjazdu, a przebudowy już istniejącego, i w takim też zakresie winna być rozpatrzona, co umknęło organowi w niniejszej sprawie. GDDKiA pominął w swojej ocenie także argumentację skarżącej, która w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. dodatkowo podała, że działka nr [...] granicząca z drogą krajową, jest terenem planowanym pod inwestycję (pod działalność gospodarczą) a nie pod budowę domu, a także, że sąsiadujące z nią działki są "działkami aktywnymi gospodarczo". Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd uznał, że skarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego, a to uzasadnia stwierdzenie, że została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ winien uwzględnić powyżej poczynione uwagi i przede wszystkim uzupełnić materiał dowodowy w taki sposób, aby możliwym było ustalenie charakteru zjazdu istniejącego na działce nr [...], a następnie: dokonanie oceny, czy przebudowa tego zjazdu jest możliwa. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że każdy bezpośredni zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło kolizji i zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenia jego płynności. Zagrożenie to będzie tym większe, im wyższe natężenie ruchu będzie występować na drodze. Sąd nie ma też wątpliwości, że przebudowa zjazdu winna być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa dotyczących bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale też - wymogów związanych z klasą drogi. Droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów. Niemniej, powyższe nie zwalnia organu od wszechstronnego, wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji – w przypadku decyzji odmownej - jednoznacznego wskazania przyczyn, dla których wnioskowana przebudowa zjazdu nie jest możliwa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.