VII SA/Wa 2413/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi Parafii [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), dalej ustawa, po rozpatrzeniu odwołania P. A. i D. P. - uchylił decyzję decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego z przeznaczeniem na placówkę pielęgnacyjno-opiekuńczą przy ul. [...] róg [...] w [...] (dz. nr [...] i [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wskazał, że pismem z 10 marca 2010 r. P. A., a pismem z 15 marca 201 Or. K. i J. K. oraz D. P., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. organ wznowił postępowanie. Decyzją z [...] września 2010 r. Starosta [...] uchylił decyzję z [...] marca 2008 r. Po rozpatrzeniu odwołania Parafii [...] w [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż uchylenie nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, z wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Wojewoda [...] uchylił ww. postanowienie i umorzył postępowanie. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r. VII SA/Wa 1985/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. A. na powyższe postanowienie. Następnie organ wydał ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przez zaskarżenie decyzji należy rozumieć także żądanie zbadania prawidłowości aktu w trybie nadzwyczajnym. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 10 marca 2009 r., !l OPS 2/09 oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt: P 57/07, przez "udział w postępowaniu w sprawie" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcje organu - również do załatwienia sprawy w formie decyzji. Natomiast przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, Secz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt: I SA/Bd 716/11 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2011 r, sygn. akt: II SAAA/a 1261/11). Wojewoda zauważył, że zarówno decyzja z dnia[...]marca 2008 r., jak i decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. wydana po wznowieniu, zostały podpisane przez M. P.. W związku z powyższym M. P. zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa podlegał wyłączeniu od udziału we wznowionym postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Udział pracownika podlegającego wyłączeniu w wydaniu decyzji stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Należało zatem uchylić decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożyła Parafia [...] w [...] zarzucając rażące naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i przyjęcie, iż Wicestarosta podlega wyłączeniu od udziału w sprawie jako pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy Starosta i jego zastępcy jako piastuni funkcji organu monokratycznego nie podlegają wyłączeniu zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona podniosła, powołując się na utrwalone orzecznictwo (uchwała NSA W-wa z dnia 20 maja 2010 r., i OPS 13/09; wyrek NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r. II OSK 717/09) oraz doktrynę, że art. 24 ust. 1 pkt 5 kpa nie dotyczy piastunów funkcji organów monokratycznych, do jakich zaliczają się Starosta i jego zastępcy. Osoba będąca piastunem funkcji organu (organu jednoosobowego) nie może być wyłączona od rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaną przez siebie decyzją ostateczną, gdyż zgodnie z art. 150 kpa wniosek jest rozpatrywany przez ten sam organ. Konstruowanie normy nakazującej wyłączenie osoby pełniącej funkcję organu od udziału w postępowaniu o wznowienie jest systemowo nieuzasadnione I stanowi nieuzasadnioną próbę zakwestionowania kompetencji organu. Art. 268a kpa stwarza organowi możliwość upoważnienia pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń, a nie nakłada na organ takiego obowiązku w żadnej sytuacji. Osoba wykonująca funkcję organu jednoosobowego nie jest ograniczona w możliwości realizacji kompetencji tego organu, stąd w każdej sytuacji zakładającej działanie organu może działać piastun funkcji organu. Zastosowanie art. 24 ust. 1 pkt 5 kpa w przypadku organów monokratycznych prowadzi do niezrozumiałej sytuacji, w której Starosta lub jego zastępca, chcąc wydać decyzję po wznowieniu postępowania, musi posługiwać się pracownikiem, mimo że decyzja jest jego (organu) decyzją. Rozwiązanie takie nie daje stronie żadnej realnej gwarancji procesowej, stanowiąc wyłącznie komplikację natury biurokratycznej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. odmawiającą - we wznowionym postępowaniu uchylenia decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego z przeznaczeniem na placówkę pielęgnacyjno-opiekuńczą przy ul. [...] róg [...] w [...] (dz. nr [...] i [...]) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancją uznając że w sprawie doszło do naruszenia art. 24 §1 pkt 5 kpa. Skarżąca wskazywała natomiast, że wyżej wymieniony przepis nie dotyczy piastunów funkcji organów monokratycznych, do jakich zaliczają się Starosta i jego zastępcy. Osoba będąca piastunem funkcji organu (organu jednoosobowego) nie może więc być wyłączana od rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaną przez siebie decyzją ostateczną, gdyż zgodnie z art. 150 kpa wniosek jest rozpatrywany przez len sam organ. W pierwszej kolejności Sąd miał zatem obowiązek dokonać wykładni ww. przepisu, w ce!u wyeliminowania nieprawidłowości n jego stosowaniu oraz narzucenia właściwego rozumienia (por.: orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z 20 listopada 1995 r.r sygn. akt K. 23/95, publ.: OTK ZU nr 2/1995; z 17 lipca 1996 r., sygn. akt K. 8/96, publ.: OTK ZU nr 4/1996/ 32, z 24 czerwca 1998 r., sygn. akt K. 3/98, publ.: OTK ZU nr 4/1998/52). Wskazać trzeba, że instytucja, o której mowa w art. 24 § 1 kpa jest elementem standardu sprawiedliwej procedury w postępowaniu przed organami władzy publicznej powołanymi do rozstrzygania o sytuacji prawnej jednostki, istnieje zatem konieczność zapewnienia szeroko rozumianej niezależności tych organów. Wśród przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu ustawodawca wskazuje okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 kpa). Celem tego przepisu jest zatem wykluczenie sytuacji, w której pracownik uczestniczący uprzednio w czynnościach postępowania administracyjnego i posiadający wyrobiony pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawać decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (W. Chróścielewski: glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137). Osobiste zainteresowanie pracownik .słonym sposobem załatwienia sprawy stwarza niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 marca 2009 r. i! OPS 2/09, ONSAiWSA 2309/4/60). W wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt SK 6/07, OTK-A 2008/8/137 Trybuną] Konstytucyjny śmierdzi;, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" powinno być " rozumiane tak szeroko, jak tego wymaga zachowanie zasady bezstronności w kontekście zasady prawa do sądu, w tym prawa do uczciwego - bezstronnego - postępowań a sądowego". Podobnie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt p 57/07, OTK-A 2008/10/173, Dz. U. z 2008 r. Nr 229, doz. 1539) rozstrzygającym wprawdzie kwestię wyłączenia, od udziału w sprawie członka organu kolegialnego, nie mniej wskazano, że nie można akceptować sytuacji w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji (podobne Komentarz do art 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) M. Jaśkowska A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. li). Zarówno bowiem kontrola decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym ma swoje źródło w tym samym stanie faktycznym, a więc wymaga oceny tych samych okoliczności i dowodów, a czasami nawet ustosunkowania się do tych samych zarzutów, choć stawianych w innych celach. Opisane w powołanych wyrokach sytuacje, winny być zatem stosowane także we wszystkich nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Za zaprezentowanym stanowiskiem przemawia również orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna wskazujące, że instytucje uregulowane w art. 24 i art. 25 kpa mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dorn Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 sygn. akt li GPS 2/08, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 ;2) z 2007 r, str. 137). Instytucje te nie mogą być zatem pomijane przy stosowaniu prawa, jak również nie do przyjęcia jest ich zawężająca wykładnia (per. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 104/11, oraz z dnia 6 grudnia 2010 r.; sygn. akt II SA/Wa 1223/10, strona http./orzeczenia.nsa.gov.p!/). Prawidłowa wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 kpa prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć również sytuacje, w których pracownik organu kontroluje w trybie wznowienia postępowania, czy też stwierdzenie nieważności decyli prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji, pomimo że kontrola decyzji w trybach nadzwyczajnych ograniczona jest tylko do określonych przesłanek. W świetle przedstawionej argumentacji należało podzielić stanowisko organu odwoławczego co do konieczności uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. wobec naruszenia art;. 24 § 1 pkt 5 kpa, gdyż zarówno decyzja ostateczna z dnia [...] marca 2008 r. wydana w postępowaniu zwyczajnym, jak i decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. wydana w niniejszej sprawie, to jest po wznowieniu postępowania, zostały wydane przez wicestarostę M. P. działającego z upoważnienia Starosty [...]. W konsekwencji argumentacja przedstawiona w skardze i powołane tam orzecznictwo wskazujące na konieczność wyłączenia stosowania art. 24 § 1 pkt 5 kpa do organu monokratycznego nie mogło mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.