VII SA/Wa 2413/20

Dnia 14 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia [...] od decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności leczniczej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwu Stowarzyszenia "[...]" (dalej: "skarżący") jest decyzja Ministra Zdrowia (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") z dnia [...] listopada 2020 r., znak [...], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności leczniczej w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia [...]maja 2020 r. skarżący wystąpił do Wojewody O. (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z wnioskiem o wszczęcie wobec podmiotu leczniczego [...] SPÓŁKA PARTNERSKA, prowadzącego zakład leczniczy - [...] i [...] sp.p, ul. H. [...] (dalej: "podmiot leczniczy"), postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W piśmie tym skarżący wskazał na nieprawidłowości dotyczące zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych w ww. placówce medycznej z uwagi na niedopuszczalność udzielania świadczeń w warunkach innych, aniżeli szpitalne. Po wszczęciu postępowania, organ I instancji w dniu [...]czerwca 2020 r. przeprowadził kontrolę problemową w podmiocie leczniczym w zakresie zgodności wykonywanej działalności leczniczej z przepisami określającymi warunki wykonywania działalności leczniczej. Podczas kontroli ustalono, że podmiot leczniczy posiada prawo własności pomieszczeń, w których wykonywana jest działalność lecznicza, posiadane i wykorzystywane sprzęty mają wymaganą dokumentację, a także zawarta została umowa ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej. W dniu [...] sierpnia 2002 r. Wojewoda wystąpił do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O. o przekazanie protokołu kontroli przeprowadzonej w podmiocie leczniczym w dniu [...] lipca 2020 r. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. znak [...], Wojewoda, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2020 r., poz. 295, dalej: "u.d.l.") umorzył w całości postępowanie prowadzone przy udziale skarżącego w sprawie wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności leczniczej objętej wpisem do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą wobec podmiotu leczniczego. Przedstawiając przebieg postępowania i podjętych czynności, Wojewoda stwierdził, że z informacji zawartych w przekazanej organowi I instancji dokumentacji przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w O. wynikało, że kontrola podmiotu leczniczego odbyła się w dniu [...] lipca 2020 r. Wydano wówczas zalecenia, uwagi i wnioski, jednak nie nałożono kary grzywny w drodze mandatu karnego. Nie wskazano też rażących nieprawidłowości, które mogłyby budzić obawy Wojewody co do prawidłowości funkcjonowania podmiotu leczniczego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda podkreślił, że nie znalazł podstaw do wydania decyzji w przedmiocie zakazu wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru podmiotów leczniczych. Przytaczając treść art. 108 ust. 3 oraz art. 108 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 u.d.l. stwierdził, że w procedowanej sprawie nie zachodzą przesłanki, które warunkują wydanie decyzji zakazującej wykonywanie działalności objętej wpisem do rejestru. Jednocześnie stwierdził, że przepisy u.d.l. nie wskazują, jak organ powinien zakończyć postępowanie, gdy uzna, że nie doszło do naruszenia przepisów, a prowadzona działalność jest z nimi zgodna. Wobec powyższego uznając, że nie doszło do naruszenia przepisów, a prowadzona działalność jest zgodna z przepisami, organ I instancji zastosował art. 105 § 1 k.p.a. i umorzył postępowanie w całości. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody, wydanie decyzji o zakazie wykonywania przez podmiot leczniczy działalności objętej wpisem do rejestru i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności, wykreślenie na podstawie art. 108 ust. 2 pkt 1 i 3 u.d.l. podmiotu leczniczego i prywatnych praktyk lekarzy partnerów ze wszystkich rejestrów działalności podmiotów wykonujących działalność leczniczą, a także przeprowadzenie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie poprzez pilne przeprowadzenie kontroli podmiotu leczniczego na podstawie art. 118 u.d.l. pod względem medycznym i zgodności z prawem. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania Minister, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody z dnia [...]września 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po przedstawieniu stanu sprawy wskazał, że Wojewoda niezasadnie umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż niewystarczająco uzasadnił sposób rozstrzygnięcia w następstwie oceny, że w sprawie nie zachodzą przesłanki merytoryczne do wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności leczniczej. Jak podkreślił organ odwoławczy, Wojewoda wskazał, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania było proceduralnie właściwe, albowiem nie potwierdziły się merytoryczne przesłanki przemawiające za wydaniem decyzji w przedmiocie sformułowania zakazu prowadzenia działalności leczniczej. Powołując się na treść art. 105 § 1 k.p.a. Minister ocenił, że fakt, iż przesłanki do wydania decyzji o zakazie się nie potwierdziły, w żaden sposób nie uzasadnia stwierdzenia, że bezprzedmiotowe było postępowanie, w ramach którego trwało wyjaśnienie tych okoliczności. Minister wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania jest kategorią procesową, formalno-prawną, nieodnoszącą się do oceny merytorycznej. Dokonana przez organ I instancji ocena braku istnienia przesłanek do sformułowania w decyzji zakazu prowadzenia działalności leczniczej jest natomiast oceną merytoryczną i rozstrzygnięcie kończące postępowanie przed organem I instancji powinno być również rozstrzygnięciem merytorycznym, adekwatnym do przedmiotu toczącego się postępowania. Jak ocenił organ odwoławczy, fakt badania przesłanek przez Wojewodę w czasie trwania postepowania potwierdzał formalnie przedmiot postępowania. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda nie uzasadnił tego, w czym miałaby się wyrażać bezprzedmiotowość postępowania, a także nie uzasadnił formalnie sposobu rozstrzygnięcia sprawy i nie wyjaśnił, czy ewentualna bezprzedmiotowość miała charakter uprzedni, wstępny, czy następczy. Minister stwierdził, że brak uzasadnienia we wskazanym zakresie, odnoszącego się do podstawy umorzenia, stanowi wadę formalno-prawną decyzji, którą organ I instancji po uchyleniu jest zobowiązany uzupełnić. Następnie Minister podkreślił, że zgodnie z art. 111 u.d.l. organ rejestrowy posiada szerokie uprawnienia kontrolne w zakresie zgodności wykonywanej działalności z przepisami określającymi warunki wykonywania działalności leczniczej, jednak nie ma uprawnień do sprawowania nadzoru medycznego nad udzielaniem świadczeń zdrowotnych i może jedynie badać spełnienie przez podmiot leczniczy warunków określonych w art. 17 u.d.l. Ponadto, treść art. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2020 r., poz. 514) wskazują, że lekarz przekraczający przepisy podlega odpowiedzialności cywilnej, karnej i zawodowej. Pismem z dnia [...]listopada 2020 r. skarżący wniósł sprzeciw od decyzji Ministra dnia [...] listopada 2020 r., w zakresie, w jakim organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, domagając się: - stwierdzenia, że działalność lecznicza podmiotu leczniczego narusza art. 2 ust. 1 pkt 11, art. 8, art. 10, art. 11, art. 17, art. 22 ust. 1, 2 i 3 u.d.l., a tym samym rażąco narusza warunki wymagane do wykonywania działalności objętej wpisem, co stanowi podstawę do wykreślenia na podstawie art. 108 ust. 2 pkt podmiotu leczniczego z rejestru podmiotów leczniczych, - stwierdzenia, że partnerzy spółki złożyli pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń nieprawdziwe oświadczenie, o którym mowa w art. 100 ust. 2 u.d.l., jakoby spełniali warunki wykonywania działalności leczniczej w zakresie objętym składanym wnioskiem, co stanowi podstawę do wykreślenia na podstawie art. 108 ust. 2 pkt 1 powyższego podmiotu leczniczego z rejestru podmiotów leczniczych, - zobowiązania organu odwoławczego do wydania, w terminie 14 dni, decyzji o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą wobec podmiotu na podstawie art. 108 ust. 3 w zw. z art. 108 ust. 2 pkt 1 i 3 u.d.l. i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, - zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że wadliwe jest przekazanie Wojewodzie sprawy do ponownego rozpatrzenia wraz ze wskazaniem adresowanym do takiego rozstrzygnięcia. Choć decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to w ocenie stowarzyszenia Minister nie wskazał koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy oraz okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Strona skarżące podkreśliła, że Minister nie odniósł się do merytorycznej treści decyzji Wojewody, a także do stanowiska i zarzutów strony skarżącej. Ponadto, Minister powinien analizować decyzję organu I instancji w oparciu o całe akta sprawy, a z akt tych wynikało, że organ I instancji zakończył wyjaśnianie sprawy i zgromadził wszystkie konieczne dowody do podjęcia decyzji. Zdaniem skarżącego podmiot leczniczy, udziela świadczeń zdrowotnych w dziedzinie neurochirurgii wykonując je w formie niedopuszczonej przepisami prawa do wykonywania ich w zakładzie leczniczym w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne inne niż szpitalne. Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. skarżący uzupełnił skargę podnosząc, że brak wskazania przez Ministra koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy wskazuje, że Minister uważa zgromadzony w aktach materiał za kompletny do merytorycznego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że wprawdzie skarżący złożył do Sądu pismo procesowe zatytułowane "skarga", jednakże z dniem [...] czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która wyłączyła możliwość złożenia skargi od decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.; w miejsce skargi wprowadzono nowy środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji – art. 64a ww ustawy. Z zaskarżonej decyzji wynika, że skarżący został wadliwie pouczony, co do rodzaju środka zaskarżenia i terminu na jego wniesienie, tym niemniej pismo zatytułowane jako "skarga" i zakwalifikowane przez Sąd jako sprzeciw, zostało wniesione z zachowanie terminu o jakim mowa w art. 64c p.p.s.a. Kontrolą Sądu w rozpoznawanej sprawie objęta jest decyzja organu drugiej instancji uchylająca - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd ma obowiązek uwzględnić skargę. Powołany wyżej przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Już z samej konstrukcji art. 138 k.p.a., a także z literalnej wykładni § 2 tego przepisu wynika, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy - zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (tak m.in. wyrok NSA z 6 stycznia 1999 r., IV SA 2246/97; wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97; wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/2002). Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ odwoławczy ma obowiązek stosować się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., a więc powinien dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji merytorycznej, stosując środki przewidziane w art. 136 k.p.a. W przypadku zatem, gdy organ II instancji wydaje decyzję kasacyjną, ma on szczególne obowiązki w zakresie treści uzasadnienia tej decyzji. Powinien przede wszystkim wykazać w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że wystąpiły wyżej wskazane przesłanki wydania tej decyzji i jednocześnie, że organ ten nie mógł we własnym zakresie dokonać brakujących, istotnych ustaleń. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Minister stosując art. 138 § 2 k.p.a. nie wykazał w żaden sposób zaistnienia przesłanek kasatoryjnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał tylko, że niepotwierdzenie się przesłanek do wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności leczniczej nie uzasadnia stwierdzenia, że bezprzedmiotowe było postępowanie, w ramach którego trwało wyjaśnianie tych okoliczności oraz, że organ I instancji nie uzasadnił w czym miała się wyrażać bezprzedmiotowość postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji umorzył wprawdzie postępowanie, ale z uzasadnienia decyzji wynika, że sprawę rozpoznał co do istoty bowiem stwierdził, że nie potwierdziły się przesłanki przemawiające za wydaniem decyzji o zakazie prowadzenia działalności leczniczej w rozumieniu art. 108 ust. 2 u.d.l. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne w dniu [...] czerwca 2020 r. w zakresie zgodności wykonywanej działalności leczniczej z przepisami określającymi warunki wykonywania tej działalności ustalając, że podmiot leczniczy posiada prawo własności pomieszczeń, w których wykonywana jest działalność lecznicza, posiadane i wykorzystywane sprzęty mają wymaganą dokumentację, osoby zatrudnione w podmiocie leczniczym wykonują zawód medyczny, zawarta została umowa ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej. Ponadto w podmiocie leczniczym kontrolę przeprowadziła w dniu 8 lipca 2020 r. Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w O., a protokół z tej kontroli został dołączony do akt sprawy. Jak wyjaśnił Wojewoda nie wskazano rażących nieprawidłowości, które mogłyby budzić obawy organu, co do prawidłowości funkcjonowania podmiotu leczniczego. W aktach sprawy znajdują się również załączone do pisma podmiotu leczniczego z dnia [...]czerwca 2020 r. pozytywne opinie dotyczące funkcjonowania podmiotu wydane przez konsultanta wojewódzkiego w dziedzinie neurochirurgii i anestezjologii Zdaniem Sądu, tak zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie przez organ II instancji i nie było konieczności wydawania decyzji kasatoryjnej. Organ I instancji, mimo umorzenia postępowania w istocie zbadał sprawę merytorycznie, wskazując na niespełnienie przesłanek warunkujących wydanie decyzji zakazującej wykonywania działalności objętej wnioskiem o wpis do rejestru. W ocenie Sądu umorzenie postępowania przez organ I instancji nie eliminowało bezwzględnie możliwość orzekania reformatoryjnego organu odwoławczego. Nie tylko bowiem postępowanie od samego początku toczy się na podstawie tożsamej regulacji materialnoprawnej, lecz także organ I instancji poczynił, jak wspomniano na tyle obszerne i szczegółowe ustalenia faktyczne, że istnieje możliwość ich ostatecznej kwalifikacji prawnej oraz orzeczenia co do istoty sprawy. W ocenie Sądu powodem wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogły być również stwierdzone przez Ministra wady uzasadnienia decyzji organu I instancji polegające na niesporządzeniu uzasadnienia prawnego (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.). Nawet, gdyby uznać, że uzasadnienie prawne decyzji było wadliwe, gdyż nie zawierało wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, to organ odwoławczy mógł albo uchybienie to samodzielnie naprawić, albo - ale tylko gdyby uznał jednocześnie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.) - mógł wydać decyzję kasacyjną. Organ II instancji - jak Sąd wyżej wyjaśnił nie podał przyczyn, dla których zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a zwłaszcza nie wykazał, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, mając na uwadze z jednej strony to, że zasadą jest merytoryczne rozpatrywanie sprawy przez organy obu instancji, a wydawanie decyzji kasatoryjnych przez organ odwoławczy należy traktować jako wyjątkowe, z drugiej zaś strony powody wydania takiej decyzji przez Ministra, Sąd stwierdził, że decyzja tego organu została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.