VII SA/Wa 2414/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. Sp. [...] z o.o. w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie kolizji budynku z przyłączem gazowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. Spółki [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 750 zł (siedemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 105 § 1 kpa, po rozpatrzeniu sprawy kolizji budynku mieszkalnego z przyłączem gazowym średniego ciśnienia Ø 20 mm na działce nr ew. [...] przy ul. P. [...] w M., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie w zakresie objętym właściwością organów nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż budynek rozbudowano na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] sierpnia 1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. J. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego oraz zmieniającej ją, w zakresie projektu budowlanego decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 1999 r. Ponadto organ wskazał, iż pismem z dnia [...] czerwca 2003 r. Wójt Gminy M. zawiadomił inwestora, że nie zgłasza sprzeciwu do rozpoczęcia użytkowania budynku. Wobec niezgłoszenia przez organ administracji architektoniczno – budowlanej sprzeciwu w ustawowo określonym trybie i terminie inwestycja została formalnie zakończona. Odstępstwa od warunków pozwolenia, nawet gdyby zaistniały, zostały usankcjonowane. W tych okolicznościach organ I instancji nie znalazł podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej, a tym samym do podejmowania działań w przypisanym ustawowo zakresie. Odwołanie od w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniosła M. Sp. z o.o. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy w/w decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji powtórzył argumentację organu I instancji przedstawioną przez ten organ w rozstrzygnięciu z dnia [...] kwietnia 2006r. i wskazał, iż w jego ocenie działaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego, jak też procesowego. Organ odwoławczy wskazał, iż argumenty przedstawione w odwołaniu przez M. Sp. z o.o. w [...] nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle ustawy Prawo budowlane nie mogą skutkować uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy stwierdził również, że organ I instancji winien co najwyżej rozważyć, czy w omawianej sprawie, z racji istnienia kolizji (zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia), nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia stosownego postępowania z zakresu utrzymania obiektu budowlanego – przepisy rozdziału 6 - ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. złożyła M. Sp. z o.o. w [...], zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca Spółka wniosła - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż w jej ocenie decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa tj. § 55 i 56 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe oraz Załącznika Nr 1 tego rozporządzenia określającego odległości podstawowe od obiektów terenowych dla gazociągów układanych w ziemi. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga M. Spółki Sp. z o.o. w [...] jest zasadna, gdyż kontrolowana przez Sąd decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r., jak również poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., wydane zostały z naruszeniem art. 61 kpa, art. 104 kpa, art. 105 kpa oraz art. 7 kpa, art.77 i art.107 § 3 kpa. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Wskazać należy, iż w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony, to żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania i obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony. Treść żądania wyznacza bowiem rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a tym samym wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Organ administracji publicznej związany jest treścią żądania strony. Jeśli więc organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek, to obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności zmierzających do wyjaśnienia treści żądania strony, bowiem sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Z akt sprawy wynika, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku M. Spółki [...] Sp. z o.o. w [...] datowanego na dzień [...] marca 2004 r., który został skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. We wniosku tym skarżąca Spółka poinformowała organ nadzoru budowlanego, że w czasie kontroli gazociągów zostało stwierdzone kolizyjne usytuowanie budynku gospodarczego i dobudowanej części budynku mieszkalnego na posesji przy ul. P. [...] w miejscowości M., w stosunku do czynnego przyłącza gazu średniego napięcia. W piśmie tym Spółka stwierdziła również, iż istniejący stan stwarza zagrożenie życia i zdrowia ludzi, środowiska oraz bezpieczeństwa mienia i wniosła o podjęcie niezbędnych czynności w celi likwidacji istniejącej kolizji. Z treści w/w wniosku, a także pisma M. Sp. z o.o. w [...] datowanego na dzień [...] grudnia 2004 r., w którym Spółka ponownie wniosła "o szybkie podjęcie niezbędnych czynności w celu likwidacji istniejącej kolizji", wynika bezspornie, że wniosek skarżącej Spółki dotyczący żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ograniczał się jedynie do "kolizyjnego usytuowania budynku gospodarczego i dobudowanej części budynku mieszkalnego w stosunku do czynnego przyłącza gazu Ø 20 mm na posesji przy ul. P. [...] w M.". Na podstawie tak określonego żądania strony zostało przez organ nadzoru budowlanego wszczęte postępowanie administracyjne i w tym też przedmiocie było ono prowadzone, o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie z dnia [...] lutego 2005 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak również zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2006 r. skierowane do stron postępowania informujące o możliwości zapoznania się w siedzibie organu z aktami sprawy. Natomiast z treści uzasadnień obu kontrolowanych przez Sąd decyzji wynika bezspornie, że organy nadzoru budowlanego orzekły w zupełnie innym przedmiocie niż prowadziły postępowanie administracyjne. W uzasadnieniach swych decyzji zarówno organ pierwszej instancji jak i organ drugiej instancji wskazały m.in., że nie znalazły podstaw "do stwierdzenia samowoli budowlanej, a tym samym do podejmowania działań w przypisanym ustawowo zakresie". Stwierdzić więc trzeba, iż zarówno decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. jak i decyzją z dnia [...] września 2006 r. nie rozstrzygnięto sprawy kolizyjnego usytuowania budynku gospodarczego i dobudowanej części budynku mieszkalnego, a więc nie rozstrzygnięto w przedmiocie określonym żądaniem M. Sp. z o.o. w [...] lecz rozstrzygnięto w przedmiocie legalności nadbudowy budynku mieszkalnego znajdującego się na posesji przy ul. P. [...] w M.. Zauważyć należy, iż sprawa legalności rozbudowy budynku mieszkalnego jest sprawą odrębną i jej prowadzenie wymagałoby od organów ewentualnego wszczęcia z urzędu odrębnego postępowania, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Rozstrzygnięcie sprawy w innym przedmiocie, niż wszczęte zostało postępowanie administracyjne (przy nierozstrzygnięciu sprawy objętej wnioskiem), stanowi naruszenie – w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - zarówno zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6-16 kpa), jak i art. 61 oraz art. 104 kpa, zgodnie z którym wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa, tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 kpa sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, iż ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, musi ona zostać przez organ wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania ponieważ jest to niezgodne z prawem, uchylanie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze treść żądania strony skarżącej na skutek, której w niniejszej sprawie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stwierdzić trzeba - wbrew twierdzeniom organów - iż postępowanie w niniejszej sprawie nie było bezprzedmiotowe. W sprawie istniał przedmiot postępowania, a organy nadzoru budowlanego były władne i jednocześnie zobowiązane do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Dlatego też decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., którą umorzono postępowanie administracyjne oraz utrzymującą ją w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r., należy uznać, za wydane z naruszeniem art. 105 § 1 kpa. Rzeczą organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie przede wszystkim wyjaśnienie stanu faktycznego w świetle unormowania art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, obligującego organ nadzoru budowlanego do podjęcia określonych działań w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia. Zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. Z brzmienia przytoczonych przepisów prawnych wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Zauważyć należy, iż organ administracji publicznej orzekający w sprawie zobligowany jest więc w pierwszej kolejności do zbadania, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Przepis art. 61 kpa wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Pojęcie strony postępowania administracyjnego jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby organy nadzoru budowlanego w ogóle zbadały to, czy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zawarte we wniosku datowanym na dzień [...] marca 2004 r. pochodziło od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a więc nie zbadały tego, czy żądanie strony skarżącej dotyczące wszczęcia postępowania było prawnie skuteczne. Biorąc pod uwagę treść żądania strony skarżącej zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2004 r., fakt niewyjaśnienia przez organy treści tego żądania i wydanie przez organy rozstrzygnięć w przedmiocie różnym od przedmiotu określonego we wniosku strony skarżącej oraz fakt niepodjęcia przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia tego, czy M. Sp. z o.o. w [...] przysługiwał w niniejszym postępowaniu przymiot strony postępowania, stwierdzić trzeba, iż przy wydawaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] września 2006 r. oraz przy wydawaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewyjaśnienie przez organy wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi również podstawę do uchylenia przez Sąd kontrolowanych decyzji. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).