VII SA/Wa 2416/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi I. F. i J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. F. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZSADANIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 Prawo budowlane – po rozpoznaniu odwołania [...]- utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], który na podstawie art. 51 ust. 5 Prawo budowlane, po ponownym rozpatrzeniu sprawy budowy czterokondygnacyjnego budynku biurowego z mieszkaniami służbowymi i dwupoziomowym parkingiem przy ul. [...]w [...] nakazał [...]zaniechanie dalszych robót przy budowie. Organ wskazał, że wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1534/12, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] maja 2012 r. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...]WINB nr [...]z dnia [...] marca 2012 r., którą stwierdzono nieważność decyzji PINB [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. zobowiązującej do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego ww. budynku. Organ stwierdził, że zobligowany był zatem do analizy złożonej dokumentacji i podjęcia czynności w trybie art. 51 Prawo budowlane, na który wskazał Sąd. Dalej podał, powołując się na materiał sprawy, że bezspornie obecnie inwestor nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę, ani decyzją o warunkach zabudowy. Brak jest też miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma więc możliwości zatwierdzenia projektu zamiennego. Skargi [...]oraz [...]na ww. decyzję oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 1791/13. Sąd podzielił powyższe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lipca 2016r. sygn. akt II OSK 2810/14, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych [...], uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje: Przed przystąpieniem do ponownej oceny zasadności skargi należy podkreślić, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie obowiązany był uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2016r. sygn. akt II OSK 2810/14. W myśl bowiem art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienia. Dodać trzeba, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyżej wyroku wskazał kilka kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim to, że w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] czerwca 2008 r. nakładająca - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - obowiązek sporządzenia i złożenia projektu budowlanego zamiennego dokończenia robót budowlanych dla budynku biurowego z mieszkaniami przy ul. [...]. Decyzje stwierdzające nieważność powyższej decyzji zostały bowiem usunięte z obrotu prawnego, a na tą okoliczność powołał się już WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1534/12. Ponadto, decyzję nakazującą zaniechanie przez [...]dalszych robót organ I instancji wydał w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, a nie art. 51 ust. 4 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 51 ust. 5 "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego), "właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Skoro zastosowany w podstawie materialnoprawnej przepis wskazywał na przesłankę "niewykonania w terminie obowiązku", to kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią było sprawdzenie, czy inwestor sporządził i przedstawił projekt budowlany zamienny. Jak podkreślił dalej NSA, a stanowisko to wynika wprost z treści omawianych przepisów, przesłanką wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nie jest sytuacja, w której obowiązek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 cyt. artykułu został wykonany, ale nie jest dopuszczalne zatwierdzenie projektu budowlanego. W takim przypadku, stosownie do art. 51 ust. 4 cyt. ustawy po upływie terminu lub na wniosek inwestora organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – w razie zakończenia budowy – decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Przepis art. 51 ust. 5 cyt. ustawy dotyczy wyłącznie sytuacji niewykonania w terminie obowiązku, wymienionego w ust. 1 pkt 3, to jest sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Naczelny Sąd Administracyjny – powołując się na poglądy prezentowane w judykaturze i orzecznictwie - nie podzielił przy tym stanowiska, że kontynuacja robót budowlanych może nastąpić, gdy inwestor uzyska warunki zabudowy oraz decyzję o pozwoleniu na budowę obejmującą roboty budowlane niezbędne do dokończenia inwestycji. Przyjmuje się bowiem, że w postępowaniu w trybie art. 51 Prawo budowlane nie może być wydana decyzja o warunkach zabudowy, jak i nie stanowi ona zagadnienia wstępnego w tym postępowaniu. Ponadto - wskazując na stanowisko zawarte w uprzednio wydanym w tej sprawie wyroku II OSK 1287/13 – wskazano, że wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 4 następuje w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy). Wykładnia systemowa art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że przepis ów przewiduje wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie, gdy roboty nie zostały rozpoczęte, wznowienie zaś przerwanych robót budowlanych następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych, co potwierdza definicja art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego. Z wyroku w sprawie VII SA/Wa 1534/12, wynika ponadto, że skutkiem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb było sporządzenie przez inwestora projektu zamiennego uwzględniającego szereg aspektów prawnych w celu dostosowania budynku do stanu zgodnego z prawem. W wyroku stwierdzono przy tym, że na podstawie badanej decyzji (tj. decyzji z [...] czerwca 2008 r.) [...] nabyła prawo do złożenia projektu zamiennego. W jego konkluzji wprost Sąd wskazał, że wznowienie robót budowlanych może nastąpić po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy. W świetle powyższego stanowiska oraz zobowiązania Sądu do dokonania w ponownie prowadzonym postępowaniu sądowym oceny wywiązania się przez inwestora z obowiązku nałożonego prawomocną decyzją PINB [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. wskazać trzeba, że do akt przedłożonych Sądowi nie został dołączony projekt budowlany zamienny, jak również brak decyzji z dnia [...] czerwca 2008r. Niemniej z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że taki projekt budowlany zamienny został sporządzony i przedłożony, skoro decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. (nr [...])[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] stycznia 2009r. (nr [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a decyzją tą zatwierdzono projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku biurowego z mieszkaniami służbowymi i dwupoziomowym parkingiem sporządzony przez mgr inż. arch. [...] (sprawdzony przez mgr inż. arch. [...]) i udzielającą [...] pozwolenia na wznowienie robót budowlanych pod wymienionymi w decyzji warunkami (decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 1662/09 oddalił skargę. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem dołączenie do akt projektu budowlanego zamiennego, a następnie dokonanie jego oceny na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionych w omawianym wyroku. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ppsa orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono art. 200 oraz 250 § 1 p.p.s.a.