VII SA/Wa 2417/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. - reprezentującego Skarb Państwa na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nienałożenia obowiązku wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Prezydenta Miasta K. - reprezentującego Skarb Państwa kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. na podstawie art. 78 § 1 w związku z art. 83 ust. 3 i art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U z 2006r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po zakończeniu prac komisji, która w związku z przerwaniem części obwałowania przeciwpowodziowego portu rzecznego rzeki W., na działce nr ewid. [...]obręb Nr [...] w K. ustaliła przyczyny i okoliczności katastrofy oraz zakres czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia; - nie nałożył na Prezydenta Miasta K. zarządzającego w/w mieniem Skarbu Państwa, obowiązku wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego, tj.: obwałowania portu rzeki W., stanowiącego wraz z portem rzecznym całość techniczno - użytkową do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż w wyniku katastrofy zniszczeniu uległa część obwałowania portu rzecznego w K. przy ul. [...]. Obwałowanie stanowi całość techniczno użytkową wraz z basenem portowym, które służy do bezpiecznego postoju jednostek pływających poza korytem rzeki W. Zakres zniszczeń objął przerwanie wału na odcinku długości ok. 18,0 m, szerokości korony wału 3,50m o zmiennej wysokości obwałowania od 2,5m - 3,5m. Postępowanie wszczęte w sprawie ustalenia zakresu niezbędnych do wykonania robót budowlanych w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu do czasu doprowadzenia go do stan właściwego, winno zakończyć się wydaniem decyzji o której mowa w art. 78 Prawa budowlanego. Zadośćuczynienie temu przepisowi prawa wymaga, aby decyzja określała zarówno jakie roboty należ wykonać w celu uporządkowania terenu katastrofy, ale także jakich zabezpieczeń należy dokonać. W toku prac komisji ustalono, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania został zabezpieczony, a teren uporządkowany. Zabezpieczono uszkodzoną część obiektu, od strony drogi materiałem kamiennym do wysokości korony wału, skarpy oraz zagłębienie od strony wody wyłożono czarną folią, folia zabezpieczona ułożonymi workami z piaskiem od dna wyrwy do połowy wykonań prowizorycznej skarpy z kamienia, boków skarpy oraz na zamknięciu niecki od strony brzegu kanału. W ocenie organu I instancji nie zachodzi potrzeba nałożenia obowiązku wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego, jednakże nawet samoistne wykonanie takiego obowiązku wymaga wydania decyzji, o której mowa w powyżej przytoczonych przepisach. W toku postępowania organ ustalił, że przedmiotowa budowla ziemna zlokalizowana jest na działce oznaczonej numerem ewid. [..] obr. [...] P., ponadto brak jest ustanowionego zarządcy obiektu budowlanego - hydrotechnicznego stanowiącego obwałowanie portu rzeki W., którego właścicielem jest Skarb Państwa. Przedmiotowe obwałowanie przeciwpowodziowe stanowi całość techniczno użytkową, związaną z kanałem portowym i ma charakter urządzeń wodnych w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. W przypadku gdy ich właścicielem jest Skarb Państwa oraz skoro mienie nie zostało powierzone innemu podmiotowi, gospodarka tym obwałowaniem przeciwpowodziowym należy do właściwego miejscowo starosty. Zgodnie z przepisem art. 91 i art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta. Prezydent miasta realizuje zadania z zakresu administracji rządowej. O powyższych ustaleniach powiadomiono Prezydenta Miasta K., który zanegował powyżej przedstawione stanowisko organu I instancji. Ponownie przeprowadzone ustalenia potwierdziły, iż Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. prowadzi ewidencję środka trwałego, jednakże w ocenie organu, dokumenty księgowe nie mogą Dyrektorowi [...] przypisać prawa własności lub zarządu dla przedmiotowego obiektu budowlanego. Dodatkowo zebrane dokumenty nie spowodowały zmiany stanowiska co do zarządzającego mieniem Skarbu Państwa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia[...] października 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta K., zarządzającego mieniem Skarbu Państwa, od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r. jest prawidłowa. Intensywne i długotrwałe opady deszczu w maju 2010 r., powodujące znaczne wezbranie wód na terenie całej zlewni rzeki W., doprowadziły do katastrofy. W wyniku przeprowadzonego postępowania, zgodnie z regulacją wynikającą z rozdziału 7 ustawy Prawo budowlane, organ stopnia wojewódzkiego stwierdził, że dotychczas wykonane roboty zabezpieczające uszkodzone obwałowanie są wystarczające dla zabezpieczenia przedmiotowego obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego i związku z tym decyzją z dnia 18 sierpnia 2010 r. nie nałożył obowiązku wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego. Wydanie decyzji na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy Prawo budowlane kończy postępowanie w sprawie katastrofy budowlanej. Decyzja taka ma na celu zabezpieczenie obiektu budowlanego dotkniętego katastrofą budowlaną, do czasu przeprowadzenia stosownych robót budowlanych w celu przywrócenia obiektu do właściwego stanu albo wydania nakazu rozbiórki obiektu. W ocenie organu przepis nie przewiduje wprost możliwości wydania decyzji negatywnej, tj. nie nakładającej obowiązku wykonania zabezpieczenia obiektu i uporządkowania terenu katastrofy, to jednakże wydanie takiej decyzji należy uznać za dopuszczalne, bowiem decyzja z art. 78 ust. 1 ustawy Prawo budowlane kończy postępowanie w sprawie katastrofy budowlanej. W niniejszej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., kończąc postępowanie w sprawie katastrofy budowlanej przesądza w sposób merytoryczny, że z uwagi na dotychczas wykonane roboty zabezpieczające, nie ma potrzebny nakładania obowiązku wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Decyzja negatywna, tj. nie nakładająca obowiązku wykonania określonych robót, jak i decyzja umarzająca postępowanie mają taki sam skutek z punktu widzenia modelu stosowania prawa, gdyż następuje ustalenie wiążących konsekwencji prawnych. W obydwu bowiem sytuacjach właściwy organ kończy postępowanie administracyjne, nie nakładając żadnych obowiązków. Tym samym, odmowa nałożenia obowiązku nie może być uznana za naruszenie prawa, mogące wpłynąć na byt decyzji organu stopnia wojewódzkiego. Obwałowanie przeciwpowodziowe portu rzeki W., na działce nr ew. [...] w K. stanowiące wraz z portem rzecznym całość techniczno-użytkową jest własnością Skarbu Państwa. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowe obwałowanie przeciwpowodziowe portu rzeki W. stanowiące wraz z portem rzecznym całość techniczno-użytkową jest urządzeniem wodnym, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Zgodnie z regulacją art. 14 ust. 3 ustawy Prawo wodne gospodarowanie gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi, wykonują odpowiednio organy oraz jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1. Zgodnie z regulacją art. 14 ust. 4 ustawy Prawo wodne gospodarowanie innym mieniem związanym z gospodarką wodną stanowiącym własność Skarbu Państwa, wykonują: właściwy miejscowo starosta, realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub odpowiednio organy oraz jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1, lub jednostki, którym to mienie zostało powierzone. Z uwagi na fakt uznania przez organ, że przedmiotowe obwałowanie stanowi wraz z portem rzecznym całość techniczno-użytkową, a zatem stanowi inne mienie związane z gospodarką wodną, podmiotem gospodarującym przedmiotowym obiektem budowlanym jest właściwy miejscowo starosta - w omawianym przypadku Prezydent Miasta K.. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pojęcie "gospodarowanie mieniem" użyte w art. 14 ust. 4 ustawy Prawo wodne odpowiada pojęciu "zarządcy" na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane, a zatem organ stopnia wojewódzkiego prawidłowo ustalił adresata decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. jako Prezydenta Miasta K., zarządzającego mieniem Skarbu Państwa. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta K. reprezentujący Skarb Państwa wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 78 i 62 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że adresatem decyzji wydawanych na podstawie powołanych przepisów może być Prezydent Miasta K. jako zarządca obiektu budowlanego jakim są obwałowania portu P., - art. 14 ust. 4 w związku z art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta K. jako zarządzający mieniem Skarbu Państwa jest podmiotem zarządzającym obwałowaniami portu . i adresatem obydwu zaskarżonych decyzji, naruszenie przepisów postępowania: - art. 105 kpa w związku z art. 78 § 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji dotyczącej nie nakładania obowiązku wykonania niezbędnych robót, w przypadku nie zaistnienia przesłanek wydania decyzji określającej zakres i termin wykonania niezbędnych prac, postępowanie powinno zostać jako bezprzedmiotowe umorzone na podstawie art. 105 kpa. W skardze podniesiono, iż organ odwoławczy uznał za prawidłowe stanowisko WINB, że adresatem decyzji winien być Prezydent Miasta K. jako zarządzający mieniem Skarbu Państwa, a wydanie decyzji nie nakładającej na Prezydenta Miasta K., zarządzającego mieniem Skarbu Państwa obowiązku wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy nie może być uznane za naruszenie prawa. W ocenie strony skarżącej budowa normy prawnej zamieszczonej w art. 78 Prawa budowlanego nakłada obowiązek na organ wydania decyzji nakładającej obowiązek i tylko w takim zakresie organ administracji może wykonywać swoje uprawnienie w ramach art. 78 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji nie nakładającej takiego obowiązku jest niedopuszczalne, a jedynym zakończeniem takiej sprawy winno być umorzenie postępowania w trybie art. 105 kpa. Przyjęcie przez organy obydwu instancji, że obwałowanie przeciwpowodziowe portu rzeki W. wraz z portem rzecznym stanowi całość techniczno - użytkową, a zatem stanowi inne mienie związane z gospodarką wodną nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne oraz w stanie faktycznym. Ustawowa definicja urządzenia wodnego zawarta została w art. 9 ust. 1 pkt. 19 Prawa wodnego. Na gruncie Prawa wodnego brak jest podstaw do przyjęcia, że obwałowanie przeciwpowodziowe portu rzeki W. stanowiące wraz z portem rzecznym całość techniczno – użytkową jest urządzeniem wodnym, a zatem stanowi inne mienie związane z gospodarką wodną. Całość użytkowo - techniczna jaką jest port rzeczny położona jest na kilku działkach ewidencyjnych [...]. Wspólną funkcją użytkową tych nieruchomości jest to, że stanowią odcinek systemu prawego obwałowania rzeki W. w K.. Prawo własności przysługuje kilku podmiotom. Organ odwoławczy zaliczając obwałowania portu do " innego mienia związanego z gospodarką wodną" dla oceny kto w imieniu Skarbu Państwa gospodaruje tym mieniem zastosował art. 14 ust. 4 Prawa wodnego. Wyrażenie "inne mienie związane z gospodarka wodną" wskazane w art. 14 ust. 4 Prawa wodnego nie odnosi się do wyodrębnionych rodzajowo urządzeń wodnych (np. obwałowania portu rzecznego), ale stanowi swego rodzaju regułę kolizyjną pozwalającą ustalić jednostkę gospodarującą w imieniu Skarbu Państwa mieniem związanym z gospodarką wodną. Zastosowanie art. 14 ust. 4 Prawa wodnego wymaga zatem w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia czy w świetle art. 14 ust. 3 w związku z art. 11 ust. 1 tej ustawy praw właścicielskich nie wykonują w imieniu Skarbu Państwa Prezes KZGW, Dyrektor RZGW lub Marszałek Województwa. Zaniechanie niezbędnych ustaleń faktycznych, których celem było określenie czy w stosunku do przedmiotowego obwałowania praw właścicielskich nie wykonują jednostki wymienione w art. 11 ust. 1 Prawa wodnego, oraz czy nie doszło do powierzenia gospodarowania innym organom, doprowadziło do przedwczesnego zastosowania wskazanej wyżej reguły kolizyjnej. Bez względu kto sprawuje zarząd urządzeniem wodnym, to w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa podmiotem zobowiązanym, na podstawie art. 92 ust. 4 Prawa wodnego, do utrzymania przedmiotowego urządzenia wodnego i pełniącym funkcję inwestora w regionie wodnym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Zgodnie z art. 92 ust. 4 Prawa wodnego w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, związanego z gospodarką wodną, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej realizuje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu zadania związane z utrzymaniem wód i urządzeń wodnych oraz pełni funkcje inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Z powyższego wynika, że utrzymanie urządzeń wodnych oraz prowadzenie inwestycji w tym zakresie należy do administracji rządowej. Skarżący wskazał, iż z dniem wejścia w życie ustawy Prawo wodne urządzenie położone na nieruchomości 4/1 stało się na podstawie art. 214 ust. 3 powołanej ustawy wykorzystywanym przez RZGW w K. a na podstawie art. 217 ust. 1 przekazane zostało w trwały zarząd tej jednostki. Na skutek dalszych zmian organizacyjnych ustawą z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy prawo wodne (data wejścia w życie 30.07.2005) na nowo określono podstawy działania regionalnych zarządów gospodarki wodnej. Jednocześnie w art. 16 ust. 3 tej ustawy potwierdzono, że mienie wykorzystywane przez regionalne zarządy działające na dotychczasowych podstawach prawnych staje się mieniem wykorzystywanym przez regionalne zarządy określone na nowo (na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie przebiegu granic obszarów dorzeczy i regionów wodnych, które weszło w życie z dniem 29.07.2006r.). Tym samym potwierdzono przyporządkowanie mienia Skarbu Państwa do regionalnych zarządów gospodarki wodnej według kryterium faktycznego korzystania. Nowotworzone regionalne zarządy zachowały ciągłość praw w odniesieniu do nieruchomości pozostających w trwałym zarządzie, a także w tych przypadkach, w których o ustanowienie trwałego zarządu nie wystąpiono. W ocenie strony skarżącej za nieprawidłowe należy uznać stanowisko organu I instancji zgodnie, z którym ustalenia potwierdziły, iż Dyrektor RZGW prowadzi ewidencję środka trwałego, jednakże w ocenie WFNB dokumenty księgowe nie mogą przypisywać Dyrektorowi wykonywania ustawowych obowiązków właściciela przez MZMiUW. Nieprawidłowe jest oparcie rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia właściciela, zarządcy lub inwestora urządzenia wodnego wyłącznie na zapisach ewidencji gruntów. Przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają bowiem podstaw prawnych do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków, a wpis zmian do ewidencji gruntów ma charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego, nie może natomiast tego stanu kształtować. Skoro art. 92 ust. 4 Prawa wodnego takie kompetencje przyznaje Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej i one faktycznie są przez niego realizowane to organ I i II instancji jako stronę powinien uznać RZGW, a w kontekście przytoczonych powyżej okoliczności faktycznych oraz prawnych adresatem obydwu decyzji powinien być RZGW, a nie Prezydent Miasta K.. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych orzeczeń w niniejszej sprawie stanowi art. 78 § 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym po zakończeniu prac komisji właściwy organ niezwłocznie wydaje decyzję określającą zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Przepis ten zawarty został w rozdziale 7 ustawy Prawo budowlane zatytułowanym "Katastrofa budowlana". W przypadku zaistnienia katastrofy budowlanej organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności administracyjne zmierzające do usunięcia skutków katastrofy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie katastrofy budowlanej prowadzi właściwy miejscowo i rzeczowo organ nadzoru budowlanego, a pierwszą czynnością podejmowaną w tym postępowaniu jest powołanie komisji, której zadaniem jest ustalenie przyczyn katastrofy oraz podjęcie działań zmierzających do usunięcia zagrożeń dla ludzi i mienia. Postępowanie wyjaśniające powinno być prowadzone z uwzględnieniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie z treści decyzji wynika, iż organ orzekł o nie nałożeniu na Prezydenta Miasta K. obowiązku wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego. W ocenie Sądu w oparciu o przepis art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego organ nie mógł wydać przedmiotowego rozstrzygnięcia. Przepis w sposób jasny i precyzyjny wskazuje zakres możliwych rozstrzygnięć ograniczając je tylko do decyzji "pozytywnej" tj. organ może orzec o nałożeniu na danego adresata określonych obowiązków. Świadczy o tym fakt, iż ustawodawca w treści przepisu nie posłużył się zwrotem w "przedmiocie nałożenia określonych obowiązków", z którego można wywodzić zarówno możliwość wydania przez organ decyzji pozytywnych jak i negatywnych. Podkreślić ponadto należy, iż organ orzekający w niniejszej sprwie uznał, iż nie zachodzi potrzeba nałożenia obowiązku wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Skoro więc nie można było zakończyć postępowania poprzez wydanie decyzji o nie nałożeniu obowiązku, należało zadaniem Sądu, umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 kpa, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Brak prawnych możliwości podjęcia przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia regulującego w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację prawną strony czyni postępowanie bezprzedmiotowym. W rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty, tym bardziej, iż nie ustalono w sposób jednoznaczny podmiotu, na który należy nałożyć określone obowiązki. Decyzja może określać prawa i obowiązki tylko podmiotu niewadliwie określonego mającego kwalifikacje strony. Tym samym za całkowicie niezrozumiałe uznać należy stanowisko organu odwoławczego zgodnie z którym, decyzja nie nakładająca obowiązku wykonania określonych robót, jak i decyzja umarzająca postępowanie mają taki sam skutek, gdyż w obydwu sytuacjach organ kończy postępowanie administracyjne, nie nakładając żadnych obowiązków. Podnieść należy, iż decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie sposób również nie zauważyć, iż organ nie wszczął postępowania w sprawie i nie określił w sposób niewątpliwy jego stron. Stosownie do art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a na organie administracji ciąży obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o jego wszczęciu z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.). Z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu na organie administracji ciąży również obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdej fazie tego postępowania. Kodeks nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że jest nią data pierwszej czynności organu wobec strony. Chodzi o taką czynność organu, o której strona oficjalnie zostaje powiadomiona. Taką pierwszą czynnością będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia - dzień pierwszego wezwania w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić również należy, iż organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nie mogły prowadzić postępowania dowodowego w sprawie katastrofy budowlanej. Swoim działaniem organy naruszyły zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a także wbrew dyspozycji art. 7 kpa nie podjęły kroków mających na celu dostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje I i II instancji z uwagi na naruszenie prawa procesowego - art. 61, 6 i 7 kpa oraz prawa materialnego art. 78 § 1 Prawa budowlanego. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, iż uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Na podstawie art. 200 ww. ustawy, Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania i zasądził na jego rzecz od organu tytułem zwrotu poniesionych kosztów kwotę 760 zł.