VII SA/Wa 2419/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi R.w W. i J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki altany skargi oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB [...]) decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie wybudowanej altany na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy ul. G. w W., nakazał inwestorom J. i J. C. - dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanej altany na działce nr [...] w Rodzinnym Ogrodzie Działkowym "[...]" przy ul. G. w W. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 28 listopada 2008 r. ustalono, iż na ww. działce wybudowano niepodpiwniczoną altanę ogrodową o konstrukcji drewnianej. Obiekt posadowiono na wylanej płycie żelbetowej. Ściany wykonano z belek drewnianych zakładanych na narożach. Wymiary altany - 5m x 4,80m oraz taras z poddaszem o szerokości 5m x 2,20m. Całość została pokryta dachem dwuspadowym o wysokość w kalenicy ok. 5m. Wewnątrz znajdują się schodki na poddasze i toaleta z zamkniętymi pojemnikami. Organ ustalił, że altana znajduje się 3m od północnej i wschodniej granicy działki, 6m od granicy południowej i 12m od granicy wschodniej. W czasie kontroli nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nałożył na J. i J. C. obowiązek przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wskutek braku złożenia wymaganych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nakazał inwestorom dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej altany. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., uchylił decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2010 r., z urzędu uchylił postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r., oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 4 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę, wydanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Następnie organ wskazał, że powierzchnia zabudowy przedmiotowej altany wynosi 35m2 w tym powierzchnia tarasu 11m2, liczona zgodnie z Polskimi Normami PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". W ocenie organu powiatowego powierzchnia zabudowy tarasu zadaszonego powinna zostać wliczona do powierzchni zabudowy budynku, stanowi on bowiem integralną cześć obiektu, a granica tarasu tworzy zewnętrzne krawędzie budynku. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na J. i J. C. obowiązek przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Wobec nie złożenia przez inwestorów wymaganych dokumentów, organ stwierdził, że istniejący stan wypełnia przesłankę normy prawnej określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od decyzji nakazującej rozbiórkę odwołania wnieśli: Polski Związek Działkowców oraz J. i J. C. W obu odwołaniach twierdzono, że powierzchnia zabudowy altany wynosi 24 m2 i choć przylega do niej taras o powierzchni 11 m2, to nie powinien być on wliczony do ogólnej powierzchni zabudowy tego obiektu. Odwołujący się powołali się na opinię techniczną opracowaną przez Centrum Rzeczoznawstwa Budowlanego, z której wynika, że powierzchnia spornej altany wynosi 24 m2, zatem spełnia przepisy Prawa budowlanego (co do braku wymaganego pozwolenia budowlanego) oraz przepisy zawarte w statucie i Regulaminie ROD, opracowanych przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. , po rozpatrzeniu odwołań Polskiego Związku Działkowców oraz J. i J. C., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że w myśl art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił zdanie PINB [...], iż tego rodzaju inwestycja wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, a jego brak oznacza, że obiekt został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie organu II instancji, powiatowy organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że przedmiotowego budynku nie można uznać za "altanę" w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż "altana" zgodnie z wykładnią językową oznacza budowlę lub budynek w ogrodzie, zazwyczaj lekkiej, ażurowej konstrukcji służący do wypoczynku i ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Zdaniem organu II instancji, stan faktyczny sprawy wymuszał zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., odnoszącego się do samowolnej budowy obiektu budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec nie wykonania przez inwestorów postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. umożliwiającego inwestorom zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu, prawidłowo został nałożony nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że przepisy Prawa budowlanego nie dają organom nadzoru budowlanego możliwości wydania w takiej sytuacji innego rozstrzygnięcia niż decyzja rozbiórkowa. Ponadto organ podkreślił, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro powierzchnię zabudowy wyznacza się przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, to przedmiotowy obiekt i tak nie mieściłby się w dyspozycji normy zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Do powierzchni zabudowy wlicza się bowiem wszystkie elementy, jak balkony, loggie, tarasy. Przy ustalaniu powierzchni zabudowy nie bierze się pod uwagę jedynie elementów pomocniczych takich jak schody zewnętrzne, markizy, daszki. Tym samym, w stosunku do przedmiotowego obiektu nie miałoby zastosowania zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, skoro jego powierzchnia wraz z tarasem wynosi 35 m. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że jest związany przepisami prawa powszechnie obowiązującego (ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) nie zaś postanowieniami regulaminu Pracowniczego Ogrodu Działkowego, który odmiennie ustala zasady liczenia powierzchni zabudowy obiektu (bez wliczania do powierzchni całkowitej zadaszonego tarasu), a który ma charakter uregulowań wewnętrznych. Także powoływanie się na zgodę Zarządu Ogrodu Działkowego nie mogło być wzięte pod uwagę, gdyż zasady uzyskiwania pozwolenia na budowę obiektów budowlanych reguluje ustawa Prawo budowlane, a wymagane pozwolenia wydają właściwe organy administracji architektoniczno - budowlanej. Pozostałe zaś argumenty podnoszone w odwołaniach organ uznał za bezzasadne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" i J. C. Domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, zaskarżonym decyzjom zarzucili: 1. naruszenie art. 29 ust. 2 ( powinno być 29 ust. 1 pkt 4) Prawa budowlanego przez błędną jego interpretację, w szczególności bezpodstawne stwierdzenie, że inwestorzy J. i J. C. dopuścili się samowoli budowlanej, skoro na budowę altany uzyskali zgodę Zarządu ROD "[...]", opartą na przepisie § 107 regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego, uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców; 2. naruszenie art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez pominięcie, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego, w tym statuty ogrodów działkowych jak i regulaminy na takich statutach oparte, co oznacza także naruszenie art. 29 pkt 1, 2 i 15 ustawy o Rodzinnych Ogrodach Działkowych z dnia 8 lipca 2005 roku; 3. art. 7 i 8 k.p.a., przez uznanie, że statut i regulamin ROD nie są prawem powszechnie obowiązującym na terenie ich uchwalenia, co podważa zaufanie do władz. W uzasadnieniu skargi powołano się na interpretację pojęcia "altana" zawartą w uzasadnianiu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 363/98. Organom obu instancji zarzucono również brak ustosunkowania się do przedstawionej w toku postępowania ekspertyzy wykonanej przez rzeczoznawców budowlanych, jaka została opracowana na zlecenie Zarządu ROD, z której wynikało, że przedmiotowy taras nie może być wliczany do powierzchni altany, o jakiej mowa w art. 29 Prawa budowlanego i że parametry obiekty wykluczają konieczność uzyskania pozwolenia budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Skarga nie jest zasadna. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie nie ma sporu co do stanu faktycznego. Istniej natomiast spór co do oceny prawnej wzniesionego bez pozwolenia na budowę obiektu, stanowiącego altanę-domek działkowy posadowiony na działce nr [...] w Rodzinnym Ogrodzie Działkowym "[...]" przy ul. G. w W. Skarżący twierdzą bowiem konsekwentnie, iż wybudowanie przedmiotowego drewnianego budynku nazywanego altaną nie wymagało pozwolenia budowlanego, ani zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. W toku postępowania organ nadzoru budowlanego dokonał bezspornych ustaleń, że wymiary altany to 5m x 4,80m oraz taras z poddaszem o szerokości 5m x 2,20m. Całość została pokryta dachem dwuspadowym o wysokość w kalenicy ok. 5m. Na tle tych ustaleń wskazać należy na przepisy art. 29 ust.1 pkt 4 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4m przy dachach płaskich. Zatem dla oceny niniejszego stanu faktycznego istotne było wyliczenie powierzchni zabudowy przedmiotowego obiektu. Natomiast nie miało większego znaczenia nazewnictwo odnoszące się do przedmiotowego obiektu, w szczególności to czy obiekt ten można nazwać altaną czy też domkiem działkowym. Gdyby bowiem uznać, iż jest to altana o jakiej mowa w art. 29 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego, to i tak na jej wzniesienie należałoby uzyskać pozwolenie na budowę, skoro wymiary obiektu przekraczają 25 m2, a z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są altany położone na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych znajdujących się w miastach o powierzchni zabudowy do 25 m2. Wskazać należy, że podstawą obliczania powierzchni budynków, w tym powierzchni zabudowy przy projektowaniu, jest polska norma PN-ISO 9836:1997 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych. Zgodnie z pkt 5.1.2.1 wskazanej normy, przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: - powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, - powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, - powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze, np. szklarnie, altany, szopy (pkt 5.1.2.2. ww. normy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o wskazaną normę prawidłowo ustalił, że całkowita powierzchnia zabudowy przedmiotowego domku wynosi 35m2 w tym powierzchnia tarasu 11m2. Słusznie organy nadzoru wskazały, iż powierzchnia zabudowy tarasu zadaszonego powinna zostać wliczona do powierzchni zabudowy budynku, skoro granica tarasu stanowi zewnętrzne krawędzie budynku. Skoro z dokonanej przez organ weryfikacji (w oparciu o normę PN-ISO 9836:1997) powierzchni zabudowy wykonanego budynku wynikało, iż obiekt posiada powierzchnię zabudowy przekraczająca 25 m2, to oczywistym jest ze wykonanie takiego obiektu wymagało pozwolenia na budowę - wniosek a contrario w odniesieniu do art. 29 ust.1 pkt 4 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego. Te ustalenia czyniły również bezzasadnymi pozostałe zarzuty skargi. W szczególności nie mogły mieć znaczenia prawnego w tej sprawie ani postanowieniami regulaminu Pracowniczego Ogrodu Działkowego obowiązującego na terenie przedmiotowego ogrodu działkowego, który określają zasady liczenia powierzchni zabudowy obiektu (bez wliczania do powierzchni całkowitej zadaszonego tarasu), ani zgoda Zarządu Ogrodu Działkowego na powstanie takiego obiektu. Słusznie organ nadzoru budowlanego wskazał, iż zasady uzyskiwania pozwolenia na budowę obiektów budowlanych reguluje ustawa Prawo budowlane, a teren ogrodów działkowych nie jest wyłączony spod działania przepisów ustawy jak i norm techniczno-budowlanych. Z faktu, iż wskazane w tych uregulowaniach przepisy odnoszące się do zasad sytuowania obiektów na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych pozostają w ewentualnej sprzeczności z powszechnie obowiązującymi normami ustawy Prawo budowlane, nie można wywodzić skutków prawnych w postaci ich prymatu. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) skargi - jako nieuzasadnione oddalił.