VII SA/Wa 2419/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], Nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r., poz. 1186) po rozpatrzeniu odwołania R. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych na budynku gospodarczym na działce nr ew. [...] w miejscowości R. w gminie K., stanowiącej własność M. G. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że pismem z [...] września 2017r. R. P. zwrócił się do organu powiatowego o "natychmiastowe wstrzymanie prac wykończeniowych", bowiem "w dniu [...] września 2017r. M. G. (...) rozbudował na działce ewid. [...] oborę i zmienił jej dach". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z [...] grudnia 2017r., znak: [...] odmówił R. P. wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych na budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w miejscowości R., gmina K. W wyniku postępowania zażaleniowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2018r., znak: [...] uchylił skarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zawiadomieniem z [...] lutego 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych na budynku gospodarczym na działce o nr ew. [...] w miejscowości R. gmina K., stanowiącym własność M. G.oraz zgodności w/w robót ze zgłoszeniem o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych z [...] lipca 2017r., dokonanym w Referacie Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. Strony zawiadomione zostały o zamiarze przeprowadzenia kontroli przedmiotowego obiektu budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w wyniku oględzin przeprowadzonych [...] marca 2018r. stwierdził, że: "roboty wykonane na budynku wykraczają poza zakres dokonanego zgłoszenia, czyli inwestor odstąpił od warunków określonych w zgłoszeniu. Dalsze procedowanie w niniejszej sprawie oparte będzie o art. 50 ust. 1 p.b., gdyż przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy inwestor przekroczy granice danego zgłoszenia. W tym przypadku organ nadzoru budowlanego odstąpi od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, gdyż roboty związane z przedmiotową inwestycją wykonano w całości. Komisja stwierdziła wykonanie następujących czynności: wykonano więźbę dachową, w całości nowa konstrukcja, w ścianie szczytowej od strony wschodniej zamurowano 1 otwór drzwiowy wraz z wymianą części zniszczonej ściany szczytowej, w ścianie od strony północnej znajdują się otwory okienne, z których 2 zostały przez inwestora zamurowane, 2 zostały niezamurowane". Postanowieniem z [...] kwietnia 2018r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na M. G. obowiązek przedłożenia dokumentacji na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ekspertyza techniczna ww. budynku gospodarczego, sporządzona przez mgr inż. K. K. (upr. bud. nr [...]), wpłynęła do organu pierwszej instancji [...] lipca 2018r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...] października 2018r., znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie robót budowlanych wykonanych na ww. budynku. W wyniku rozpatrzenia odwołania R. P. na powyższe rozstrzygnięcie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2019r., znak: [...[, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. [...] maja 2019r., przeprowadził czynności kontrolne. Ustalono, że: "Na przedmiotowym budynku zostały wykonane roboty budowlane w części zgodnie z dokonanym zgłoszeniem i w części wykraczającej poza zakres zgłoszenia a objętej ekspertyzą techniczną. W ocenie PINB w P. roboty budowlane wykonane prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną, budynek nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz środowiska, użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Od strony działki sąsiedniej nr [...] wykonany prawidłowo system odprowadzania wód opadowych z dachu. System rynnowy o parametrach: rynny z PCV o 012 cm, rury spustowe z PCV o 012 cm, jest prawidłowo dobrany do wielkości połaci dachowej. Rury spustowe są właściwie zamontowane, rynny posiadają właściwe spadki, odprowadzające wodę z dachu w kierunku działki inwestora." Decyzją z [...] czerwca 2019r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie robót budowlanych wykonanych na budynku gospodarczym na działce nr ew. [...] w miejscowości R. w gminie K., stanowiącej własność M.G. Odwołanie od ww. decyzji organu pierwszej instancji złożył R. P. Rozpoznając odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji powinno zostać utrzymane w mocy. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego można mówić w sytuacji braku któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, z powodu czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę, co do jej istoty. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane "Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 wykonywanie remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1dotyczącego: a) budowli, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, b) przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych budynków, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę". Tym samym roboty budowlane polegające remoncie budynku, w tym na wymianie konstrukcji dachowej na niniejszym budynku stanowią remont, na który wymagane było dokonanie zgłoszenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2006r., sygn. akt: II OSK 704/05, - "każda wymiana pokrycia dachowego wymaga dokonania zgłoszenia". Wskazać ponadto należy, że pod pojęciem remontu obiektu rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Inwestor uczynił zadość powyższemu obowiązkowi, dokonując w [...] lipca 2017r. w Referacie Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. zgłoszenia o przystąpieniu do wykonania robót budowanych. W treści w/w zgłoszenia M. G. wskazał m. in., że planowane roboty polegać będą na: "(...) dokonaniu wymiany istniejącego pokrycia eternitem falistym budynku gospodarczego na nowe pokrycie blachą trapezową wraz z obróbkami blacharskimi i z wymianą niektórych zużytych elementów więźby dachowej." W toku postępowania ustalono jednak, że inwestor wykonując roboty budowlane wykroczył poza zakres dokonanego zgłoszenia. W związku z koniecznością zweryfikowania prawidłowości w/w robót organ I instancji wydał postanowienie obligujące inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych na przedmiotowym obiekcie budowlanym robót budowlanych, określających rodzaj, zakres i opis techniczny oraz stwierdzającej czy wykonane roboty zostały zrealizowane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz czy mogą ewentualnie powodować lub nie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. We wnioskach ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgr inż. K. K. (upr bud. nr [...]) wskazano: "Po dokonaniu wizji lokalnej stwierdzam, że roboty remontowe w przedmiotowym budynku zostały wykonane prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną, jakość ich jest dobra i nie budzi zastrzeżeń, ogólny stan techniczny budynku jest dobry, a przeprowadzone prace remontowe poprawiły jego funkcjonalność i estetykę oraz zapobiegły jego dalszej degradacji. Przeprowadzone roboty remontowe w żadnym stopniu nie wpłyną na pogorszenie tego stanu w przyszłości. W obecnym stanie budynek nie powoduje zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia bądź środowiska i nadaje się do użytkowania." Jak wskazał zaś Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w protokole kontroli przeprowadzonej [...] maja 2019r.: "W ocenie PINB w P. roboty budowlane wykonane prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną, budynek nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz środowiska, użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Od strony działki sąsiedniej nr [...] wykonany prawidłowo system odprowadzania wód opadowych z dachu. System rynnowy o parametrach: rynny z PCV o 0 12 cm, rury spustowe z PCV o 012 cm, jest prawidłowo dobrany do wielkości połaci dachowej. Rury spustowe są właściwie zamontowane, rynny posiadają właściwe spadki, odprowadzające wodę z dachu w kierunku działki inwestora’’. Organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy sprawy obligował organ powiatowy do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, jako bezprzedmiotowego. Przedmiotowy budynek nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz środowisku, roboty wykonane na obiekcie zostały zrealizowane prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną. Po wykonaniu obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r. oraz dokonanej ocenie w/w robót przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. stwierdzono, że nie istnieje przedmiot postępowania administracyjnego. Brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w trybie ustawy Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego to fachowy pion administracji publicznej, w której zatrudnione są osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, w związku z czym ustalenia dokonane przez organ stanowią pełnoprawny materiał dowodowy. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, wyjaśniając dostatecznie istotne kwestie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów R. P. organ drugiej instancji wyjaśnił, że przedmiotem postępowania były wyłącznie roboty budowlane wykonane na przedmiotowym budynku gospodarczym, które objęte były zgłoszeniem M. G. z [...] lipca 2017r. oraz roboty zrealizowane z odstępstwem od ww. zgłoszenia. W związku z powyższy, zawarte w odwołaniu wnioski dotyczące rozbiórki obiektu uznać należy za oczywiście bezzasadne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł R. P., wskazując, że budynek został rozbudowany co wymagało pozwolenia na budowę, ponadto budynek cyt. "zgodnie z prawem powinien ulec degradacji zgodnie z decyzją wydaną w 1999r., przez pana C.". Skarżący podkreślił, że nie wydano mu dokumentów pochodzących z 1999r., a dotyczących budynku mimo, ze nawet Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego obligował do ich wydania. Skarżący wskazał też na wyrok tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1794/18, który zapadł na tle wniosku o wyłączenie M. W. od udziału w tym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącego zgodnie z uzasadnieniem tego wyroku cyt. "organ powinien być wyłączony przy wydawaniu zaskarżonej decyzji końcowej z [...] października 2018r.". Wreszcie skarżący podniósł że rynny budynku po remoncie nie odprowadzają wód opadowych, a nawet je blokują ze względu na otaczającą roślinność. Roboty wykonywane były nie zgodnie ze sztuką budowlaną, azbest był rozbijany młotkiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były uzasadnione. Wskazać należy, że roboty budowlane inwestor wykonywał we wrześniu 2017r. ocenę czy były one wówczas legalne organ powinien przeprowadzić w oparciu o przepisy z tamtej daty. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji posługiwano się analizą przepisów według stanu na datę wydawania tych orzeczeń. Uchybienie to jednak nie ma istotnego znaczenia. Bez względu na to czy wymagały zgłoszenia czy też pozwolenia na budowę obecnie podlegały legalizacji w oparciu o tryb przewidziany w art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Z istoty legalizacja zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania, nie zaś w dacie popełnienia samowoli. Zdaniem Sądu, można zaakceptować umorzenie postępowania co do robót, które w świetle prawidłowo przeprowadzonej, jak w sprawie niniejszej, dowodowej weryfikacji okazały się odpowiadające przepisom prawa. W takich okolicznościach nie było bowiem podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego i w takim rozumieniu postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Sąd stwierdza jednak, że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do okoliczności, która może okazać się istotna z punktu widzenia owej oceny dopuszczalności przedmiotowych robót budowlanych. Organ nie wyjaśnił bytu prawnego samego budynku objętego ww. robotami. W szczególności nie ustalił czy jest obiektem legalnym czy też powoływana przez skarżącego decyzja z 1999 r. eliminuje możliwość jego dalszego utrzymania, a tym samym prowadzenia na nim robót budowlanych. Organ, rozpoznając niniejszą sprawę ponownie, uzupełni materiał dowodowy w tym przedmiocie i na tej podstawie poczyni stosowne ustalenia oraz dokonał ich oceny. W nawiązaniu do skargi Sąd wskazuje, że decyzja organu pierwszej instancji został podpisana przez M. W. Powoływanym w skardze wyrokiem z 6 lutego 2019r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1794/18 oddalona została skarga R. P., obecnie skarżącego, na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018r., w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie z [...] marca 2018r., o odmowie wyłączenia M. W. W uzasadnieniu ww. wyroku nie ma cytowanego w skardze zdania -"organ powinien być wyłączony przy wydawaniu zaskarżonej decyzji końcowej z [...] października 2018r.". Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).