VII SA/Wa 2420/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi G. Ł., P. Ł., M. Ł. i M. M. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 z późniejszymi zmianami), w związku z art. 83 ust. 1 i art.103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 243 z 201 Or. poz. 1623 z późniejszymi zmianami), po rozpatrzeniu sprawy budowy budynku stajni na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...], nakazał K. i Ł. K. dokonanie całkowitej rozbiórki przedmiotowego budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. i Ł. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. z dnia [...] grudnia 2013 r, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawo budowlane uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał konieczność ustalenia legalności wykonania obiektu oraz wykazanie słuszności zastosowania przepisów art. 37 - 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 71a ust.4 i art.83 ust. 1 Prawo budowlane z 1994r. nakazał K. K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tj. przywrócenie obiektowi budowlanemu funkcji gospodarczej na terenie działki nr ew. . przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Zdaniem organu I instancji zebrany materiał dowodowy jak i ustalenia planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...]. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu [...] obszaru na którym znajduje się budynek wskazały na zasadność w/w orzeczenia, gdyż według organu powiatowego nie było możliwości prawnych legalizacji budynku o funkcji inwentarskiej. Podczas kontroli przedłożono projekt budowy domu mieszkalnego murowanego i budynku gospodarczego murowanego na dz. [...] w [...] gm. [...] zatwierdzony przez Prezydium [...] Powiatowej Rady Narodowej L.dz.Bud. [...] dla właściciela budowy W. i M.. Kubatury budynków murowanych: mieszkalnego [...] gospodarczego [...]. W/w pozwolenie oprócz budowy budynku mieszkalnego od strony frontowej - drogi, obejmuje budowę budynku gospodarczego w miejscu istniejącej stajni. Przewidzianą funkcją budynku gospodarczego był garaż o wymiarach 6,4 m x 3,5m z dobudową ustępu suchego o wymiarach 1,5m x 1,5m. Obecnym właścicielem jest K. K. - wnuczka inwestora. Ponadto ustalono, iż budynek gospodarczy obecnej stajni był rozbudowywany w latach 55-63. Właściciel nie posiada dokumentów dotyczących rozbudowy budynku gospodarczego. Zgodnie ze złożonymi wyjaśnieniami w budynku znajdują się konie od [...] kwietnia 2013 r. W tym czasie budynek i teren do niego przyległy został przystosowany do trzymania koni. W budynku wydzielono boksy, a od strony wschodniej budynku zlokalizowano miejsce do gromadzenia obornika. Część działki nr ew. [...] oraz działki o nr ew. [...] zostały ogrodzone elektrycznym pastuchem. Za budynkiem obecnej stajni pastuch dla koni został przeprowadzony w odległości ok. 5m od granicy działki stanowiącej własność G. Ł.. Do przebiegu linii pastucha wykorzystano istniejące drzewa oraz paliki wbite do ziemi. Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie organu powiatowego w powyższej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania wcześniej istniejącego obiektu towarzyszącego zabudowie mieszkaniowej o funkcji garażowej i pomocniczej. Według organu I instancji zgodnie z art. 334 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli "Przedstawienie projektu (planu) nie jest wymagane dla uzyskania pozwolenia na wykonywanie niżej wymienionych robót: a) na wzniesienie nowych parterowych budynków mieszkalnych i gospodarczych, na ich powiększenie oraz na przeróbkę parterowych budynków gospodarczych na mieszkalne w miejscowościach wiejskich poza obszarem województw: poznańskiego i pomorskiego, ... " Biorąc pod uwagę powyższe organ I instancji uznał, iż rozbudowa budynku nie naruszała obowiązującego w dacie rozbudowy ( lata 1955-63) prawa . Obecne przystosowanie obiektu do funkcji stajni zmieniło warunki higieniczno-sanitarne oraz ochrony środowiska, jednocześnie naruszyło ustalenia w/w planu miejscowego. Pismo Wójta Gminy [...] skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. wskazało na możliwość użytkowania niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obiektów na nieruchomościach o nr ew. [...] i [...] stwarzając uciążliwość dla sąsiednich nieruchomości. Organ powiatowy wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Organ I instancji wskazał, że obecny właściciel K. K. przystąpiła do zmiany sposobu użytkowania bez zgody właściwego organu naruszając tym samym obowiązujące przepisy Prawa budowlanego i prawa miejscowego. W ocenie organu nie było konieczne wstrzymanie użytkowania oraz nałożenie obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów umożliwiających legalizację zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego przy ul. [...] ze względu na fakt, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiego użytkowania na terenie działki nr ew. [...] w [...] Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyły K. K. i G. Ł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania K. K. i G. Ł. , decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu II instancji prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające narusza przepisy prawa procesowego i materialnego. Organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy po wydaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. prawidłowo zastosował się do wskazówek organu II instancji zawartych w uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wykazał, iż zmianie uległ sposób użytkowania budynku gospodarczego. Bez wątpienia od kwietnia 2013 r. w w/w budynku zorganizowana została stajnia dla koni, a od lat 70 stajni w tym budynku nie było. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że funkcja inwentarska została zaprzestana w 2007 r., a zatem wówczas usunięto naruszenie prawa. Natomiast w 2013 r. ponownie dokonano zmiany sposobu użytkowania. W związku z powyższym, organ II instancji stwierdził, że organ powiatowy słusznie zauważył, że w omawianej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 71 a Prawa budowlanego Według organu odwoławczego analiza treści w/w przepisu wskazuje wprost, iż w przypadku stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania w pierwszej kolejności organ powiatowy winien wstrzymać użytkowanie obiektu, a następnie nałożyć obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w omawianej sprawie odstąpił od w/w procedury, uzasadniając to brakiem możliwości przedłożenia przez zobowiązaną odpowiednich dokumentów, ze względu na brak zgodności sposobu użytkowania z planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu II instancji postępowanie organu I instancji nie może prowadzić do omijania procedury przewidzianej przepisami Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, iż przepis art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości odstąpienia od wstrzymania użytkowania i nałożenia obowiązków w przypadku niezgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, tak jak np. w procedurze wynikającej z art. 48 i 49 Prawa budowalnego. Organ prowadzący postępowanie ocenia zgodność z miejscowym planem dopiero po wydaniu stosownego postanowienia. W ocenie organu II instancji, organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny podmiotów, którym powinien być przyznany przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Z udziału w postępowaniu wyłączony został Ł. K., natomiast do udziału w postępowaniu włączono Z. W. Według organu odwoławczego z akt sprawy nie wynikało jakie były przesłanki takiego działania, jak również organ II instancji nie był w stanie ocenić, czy takie ustalenie stron jest prawidłowe. Ustalenie stron postępowania powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów podnoszonych wyjaśnił, iż przepisy Prawa budowalnego i k.p.a. nie dają podstaw do przymuszania właścicieli nieruchomości do pozwolenia na wejście na jej teren uczestników postępowania. Ponadto organ II instancji, konkludując swoje rozważania stwierdził, że prowadzenie odrębnych postępowań w przedmiocie pomieszczenia stajni oraz wybiegu dla koni było prawidłowe z uwagi na przepis art. 62 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G. Ł., P. Ł., M. Ł., M. M. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucając -naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, - naruszenie prawa materialnego w postaci nieprzestrzegania obowiązującego Prawa budowlanego (samowoli budowlanej), poprzez ich wadliwą interpretacje, rozbieżność w treści decyzji z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nakazującej dokonanie rozbiórki budynku stajni na działce nr ew. [...], a decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tj. przywrócenie obiektowi budowlanemu funkcji gospodarczej. Zdaniem skarżących protokół z oględzin z dnia [...] września 2014 r. nie jest zgodny z prawdą o obiekcie budowlanym i wybiegu na działce nr ew. [...]. Podczas oględzin na wybiegu znajdowały się dwa konie, a obiekt gospodarczy nadal jest przeznaczony na stajnię. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona. Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014r. Nr [...] co prawda w oparciu o normę art. 138 § 2 kpa uchyliła decyzję organu I instancji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r. jednak w całości organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o prawidłowości postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania parterowego budynku o wymiarach 17,4 x 10,4 m o konstrukcji murowanej zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] Organ II instancji uznał za prawidłowe zastosowanie w sprawie art. 71a ust 4 Prawa budowlanego zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Umknęło natomiast uwadze organów nadzoru budowlanego, iż postępowanie zostało wszczęte i prowadzone w sprawie budowy budynku stajni na terenie działki nr ew. [...] i w tym przedmiocie nie zostało w żaden sposób zakończone rozstrzygnięciem załatwiającym sprawę. Początkowo organ I instancji analizując przedmiot postępowania wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r. nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku na podstawie art. 37 ust 1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 2013r.uznając, iż został on wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Po uchyleniu powyższego rozstrzygnięcia decyzją odwoławczą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r. z zaleceniami przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie legalności tego obiektu, organ powiatowy nie zakończył w tym przedmiocie postępowania jednocześnie zmieniając jego przedmiot na samowolną zmianę sposobu użytkowania. Należy także wskazać, iż postępowanie organów w zakresie legalności wybudowania przedmiotowego budynku przeprowadzono z naruszeniem zasad opisanych w art. 7 , 77 i 80 kpa. Co prawda organ ustalił, iż Prezydium [...] Powiatowej Rady Narodowej decyzja z 1951r. L.dz.Bud. [...] udzieliło M. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, a także murowanego budynku gospodarczego stanowiącego garaż o wymiarach 6,4m x 3,5 m w miejscu w którym aktualnie zlokalizowana jest stajnia, to jednak w sposób całkowicie dowolny , opierając się jedynie na oświadczeniu właścicielki ustalił, iż obiekt ten został rozbudowany do dzisiejszych rozmiarów 17,4m x 10,4 m w latach 1955- 1963r. a więc pod rządami rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, które na tego rodzaju rozbudowę nie wymagało sporządzenia projektu budowlanego oraz uzyskania pozwolenia na wykonywanie robót . Tymczasem skarżąca konsekwentnie twierdzi, iż rozbudowa polegająca na powiększeniu powierzchni budynku z 23,4m2 do 180,96 m2 nastąpiła po 1975r., kiedy ojciec K. K. – Z. W. rozpoczął budowę budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej przy ul. [...]. Okoliczności te nie były jednak przedmiotem ustaleń organów choć mają one kardynalne znaczenie dla możliwości stosowania reżimu prawnego ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. Skoro brak dokumentów potwierdzających datę dokonanej rozbudowy organy winny sięgnąć do innych środków dowodowych np. zeznań świadków celem wyjaśnienia tej podstawowej i zasadniczej dla sprawy kwestii. Z tych względów należy stwierdzić, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 80 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy mając na uwadze powyższe rozważania przeprowadza wnikliwe postepowanie wyjaśniające na okoliczność daty wykonania rozbudowy przedmiotowego obiektu a w przypadku ustalenia legalności tej rozbudowy zakończą formalnie postępowanie w przedmiocie budowy budynku stajni na terenie działki nr ew. [...] po czym wszczną postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania z zachowaniem reguł wskazanych w art. 10 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Stosownie do art. 152 wymienionej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.