VII SA/Wa 2420/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. M. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r. ([...]), w oparciu o art. 48 ust. 4, art. 52, art. 80 ust. 2 pkt 1 ust 4, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpoznaniu sprawy rozbudowy i nadbudowy budynku na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...], nakazał J. M. rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy ww. budynku. Organ wskazał, że podczas kontroli [...] kwietnia 2013 r. stwierdzono, iż na ww. działce znajduje się parterowy, jednorodzinny budynek mieszkalny z poddaszem użytkowym o wym. 7,05 m x 10,8 m. konstrukcji drewnianej. Posiada dach dwuspadowy kryty papą, od wschodu ganek 2,45 m x 5,8 m z zadaszonym wejściem na trzech słupach drewnianych. Na parterze w ścianie zachodniej znajduje się okno. Poddasze użytkowe budynku wsparto na słupach drewnianych o wym. 0,14 m x 0,14 m od strony północnej, wschodniej i zachodniej. Słupy zlokalizowane są ok. 0,35 m od lica ściany budynku i przymocowane do kotew stalowych w stopach fundamentowych. Wysokość budynku wynosi 6,6 m od terenu do kalenicy głównej, a do ścianki kolankowej 1,1 m. Wysokość pomieszczeń na poddaszu wynosi ok. 2,55 m. Na poddaszu od północy budynku znajduje się balkon drewniany 1,2 m x 4,9 m z balustradą wys. ok. 1,05 m. Budynek zlokalizowano od zachodniej granicy działki 1,4 m - 1,55 m. Do protokołu kontroli J. M. (właściciel) oświadczyła, że z powodu zawalającego się dachu ok. 2000 r. rozbudowała budynek o poddasze użytkowe. Postanowieniem z [...] października 2014, na podstawie art. 48 ust. 2 Prawo budowlane organ powiatowy wstrzymał roboty budowlane i nałożył obowiązek przedstawienia - w terminie siedmiu miesięcy od dnia otrzymania postanowienia - dokumentów niezbędnych do legalizacji. Inwestor nie przedstawił wymaganej dokumentacji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania J. M., decyzją z [...] sierpnia 2015r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 Prawo budowlane - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego bezspornym jest fakt samowolnego wykonania nadbudowy i rozbudowy ww. budynku. Charakter spornej inwestycji wskazuje, że nie jest ona zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę, co wskazuje na konieczność zastosowania art. 48 Prawo budowlane . Organ przytoczył art. 48 cyt. ustawy i wskazał, powołując się na materiał dowodowy, że inwestor zobowiązany do przedstawienia dokumentacji umożliwiającej legalizację obowiązku nie wypełnił, co z kolei musiało skutkować nakazem rozbiórki. Dalej organ stwierdził, że zarzuty odwołania pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Wyjaśnił niezdefiniowane w ustawie pojęcie rozbudowy, powołując się na orzecznictwo, zgodnie z którym przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (a contrario z definicji "przebudowy" - art. 3 pkt 7a). W ocenie organu, rozbudową będzie powiększenie obiektu. Na fakt samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku o poddasze użytkowe wskazała sama odwołująca się składając oświadczenie do protokołu kontroli w dniu [...] kwietnia 2013 r. Powyższe potwierdza też protokół zeznań świadka S. S. z rozprawy w dniu [...] grudnia 2012 r. przed Sądem Rejonowym w [...], który podał, że wykonywał w 2000 r. nadbudowy i rozbudowy ww. budynku. Podwyższono wówczas budynek (przy wymianie dachu) w rezultacie czego powstało poddasze. Wobec powyższego organ nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącej, że doszło w istocie jedynie do remontu. Organ nie wykluczył, że część robót wskazanych w ww. protokole z rozprawy można uznać za remont, jednak nadbudowa i rozbudowa w sposób oczywisty nie jest remontem. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 10 kpa wskazał, że istotnie w aktach nie ma zawiadomienia organu powiatowego. Jednak jak wynika z orzecznictwa zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W odwołaniu natomiast poza ogólnikowym stwierdzeniem, iż naruszenie ww. przepisu uniemożliwiło złożenie wyjaśnień, skarżąca nie wykazała, że ewentualne wyjaśnienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę na powyższą decyzję złożyła J. M. zarzucając naruszenie a) prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przeprowadzone prace stanowiły rozbudowę i nadbudowę budynku i wymagały pozwolenia na budowę; b) prawa materialnego tj. art. 48 ust. 3 Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie do złożenia dokumentacji umożliwiającej zalegalizowanie samowoli budowlanej, podczas gdy samowola nie miała miejsca, gdyż przeprowadzone prace remontowe nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę; c) przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a, art. 77 k.p.a, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że w wyniku przeprowadzonych robót powstało poddasze, podczas gdy poddasze w tych samych rozmiarach istniało od wzniesienia budynku. d) przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a, art. 77 k.p.a, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a poprzez niepodjęcie koniecznych w sprawie czynności, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w całości, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, a w konsekwencji błędne ustalenie charakteru wykonanych robót, które w rzeczywistości polegały na remoncie dachu oraz ociepleniu budynku i nie wymagały pozwolenia na budowę; e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu powiatowego, która z uwagi na liczne uchybienia powinna zostać uchylona; f) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. przez niepoinformowanie skarżącej przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania dowodowego i pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i oparcie decyzji jedynie na fragmentach zeznań złożonych w innym postępowaniu, co w rażący sposób narusza zasadę udziału stron w postępowaniu. Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - uchylenie decyzji organu I instancji; W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Niewyjaśnienie jednoznacznie kwestii czy dokonano nadbudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku, a jeśli tak to w jakim zakresie, czyni przedwczesnym rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki. Brak powyższych ustaleń oznacza bowiem, że organy nie dopełniły wymogu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 i art. 80 k.pa, obligującymi do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przytoczenia przepisów i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego. Naruszenia te mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i jako takie musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej oraz poprzedzającej ja decyzji organu powiatowego. Organy administracji publicznej obowiązane są bowiem - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. - podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania przez organy i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia, przede wszystkim w oparciu o własne ustalenia. Wydając decyzję organy zobligowane są do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, niezbędne było zatem ustalenie wymiarów budynku przed i po przeprowadzeniu robót budowlanych, a to w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, o ile cały budynek powstał legalnie. Ewentualna nadbudowa i rozbudowa budynku mogła być bowiem przedmiotem oceny organów wyłącznie w przypadku legalnego wzniesienia całego budynku, w którym takie roboty budowlane zostały przeprowadzone. Dokonanie powyższych ustaleń niezbędne jest również dla precyzyjnego określenia samowolnie wykonanych robót budowlanych, co ma wpływ z kolei na zakres ewentualnej rozbiórki. Nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczyć może bowiem tylko tego, co zostało wykonane samowolnie, choćby była to tylko część budynku. Natomiast z poczynionych ustaleń wynika, że organy poprzestały – nie czyniąc powyższych ustaleń – na protokole z dnia [...] kwietnia 2013r. oraz na protokole zeznań świadka S. S. złożonych na rozprawie przed Sądem Rejonowym w [...] w dniu [...] grudnia 2012 r. który wskazywał, że wykonywał w 2000 r. nadbudowy i rozbudowy spornego budynku. Podwyższono wówczas budynek (przy wymianie dachu) w rezultacie czego powstało poddasze. Niemniej, pomimo uprzedniego oświadczenia złożonego do protokołu z dnia [...] kwietnia 2013r., skarżąca wskazywała, że poddasze istniało już uprzednio, a wykonała wyłącznie jego remont. Wprawdzie inwestorka nie wykonała obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] października 2014r., nie można jednak stwierdzić – wobec niewyjaśnienia kluczowych w tej sprawie kwestii - aby obowiązki te nałożono prawidłowo. Rację ma zatem skarżąca twierdząc, że podjęte rozstrzygnięcie jest wadliwe. Organy w pierwszej kolejności winny przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalić, czy pierwotnie budynek, w którym dokonano ewentualnej rozbudowy i nadbudowy został wzniesiony leganie, a jeśli tak, to porównać zatwierdzony projekt budowlany z rozmiarami obecnego budynku i dopiero wówczas ustalić jaki był zakres wykonanych robót budowlanych, a w konsekwencji, czy dotyczyły one tylko do nadbudowy i rozbudowy obiektu, czy też wykonano jedynie remont, jak wskazywała skarżąca. Z podanych przyczyn Sąd uchylił również postanowienie z dnia [...] października 2014r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. - w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z dnia 5 listopada 2015 r. poz. 1804).