VII SA/Wa 2420/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję Sygnatura akt VII SA/Wa 2420/17 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 51 ust 7 oraz art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm.), nakazał inwestorów i- H. K. rozbiórkę obiektu budowlanego, realizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] w miejscowości [...], gm. [...], w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, niezgodnie z przepisami oraz bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...].16.08.2016r. inspektor PINB przeprowadził kontrolę na ww. działce, w toku której ustalił, iż na wygrodzonej posesji od strony ulicy [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, dwukondygnacyjny. W głębi działki stwierdził prowadzenie robót budowlanych związanych z budową obiektu o nieokreślonej funkcji. Inwestycję rozpoczęto w roku [...] z pominięciem stosownych procedur administracyjno-budowlanych. Roboty budowlane prowadzone są niezgodnie ze sztuką budowlaną, bez nadzoru osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, nie sporządzono planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Inwestor wykonał: przegrody (ściany) - bez fundamentów i izolacji - bezpośrednio na podłożu gruntowym. W całym obiekcie zastosowano materiały konstrukcyjne o różnych właściwościach oraz wymiarach. Elementy ceramiczne łączone są z silikatowymi, silikatowe z betonowymi, bez zachowania wiązania w murze i na połączeniach ścian. Brak właściwie wykonanych nadproży, czy zastosowania elementu prefabrykowanego (ułożono pręty zbrojeniowe bezpośrednio ma murze nad otworem, a na prętach cegłę pełną). Stwierdzono brak zabezpieczenia murów po wzniesieniu, brak stropów, nad częścią konstrukcji ułożone były płyty żelbetowe i fragmentarycznie umieszczone przekrycie z blachy falistej. Stwierdzono, że występuje zagrożenie zdrowia i życia osób znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu. Dalej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że kompetencje organu nadzoru budowlanego, obejmują ocenę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym i warunkami techniczno - budowlanymi oraz z zasadami sztuki budowlanej. W ocenie PINB dotychczas wykonane roboty zrealizowane zostały niezgodnie z obowiązującymi zasadami oraz elementarną wiedza techniczną zawartą w Polskich Normach (jak choćby PN-B-03002:1999 - "Konstrukcje murowe niezbrojone - Projektowanie i obliczanie") w stopniu uniemożliwiającym legalizację obiektu, zwłaszcza ze względu na możliwość spowodowania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...].02.2017r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego. Ze względu na rażąco złe wykonanie robót budowlanych konstrukcja obiektu nie spełnia warunku nieprzekroczenia granicznych nośności i użytkowania w każdym z jego elementów i w całej konstrukcji, powodując zagrożenie bezpieczeństwa obiektu i jego użytkowników oraz osób postronnych. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. dotyczących m.in. nośności i stateczności konstrukcji. Przytoczone rozporządzenie uszczegóławia znaczenie zachowania nośności i stateczności w projektowanych obiektach wskazując, iż obiekty budowlane muszą być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby obciążenia mogące na nie działać podczas ich budowy i użytkowania nie prowadziły do: zawalenia się całego obiektu budowlanego lub jego części; znacznych odkształceń o niedopuszczalnym stopniu; uszkodzenia na skutek wypadku w stopniu nieproporcjonalnym do wywołującej go przyczyny. Przedmiotowy obiekt wykonywany jest w sposób przeczący tym zasadom, bez dokumentacji projektowej, bez uwzględnienia specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót murarskich, zastosowane rozwiązania przy wznoszeniu obiektu wskazują na nieznajomość sztuki murarskiej. Z uwagi na brak równomiernego prowadzenia robót murowych na całej długości ściany; brak zachowania prawidłowego wiązania elementów w murze między prostopadłymi ścianami w stykach i narożach, ściany nie stanowią jednorodnego elementu konstrukcyjnego. Niezachowana jest nośność i stateczność konstrukcyjna, co skutkuje możliwością zawalenia się całego obiektu i stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia W ocenie organu uniemożliwia to przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego i skutkuje koniecznością rozbiórki wykonanych robót budowlanych. H. K. wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] [...] z dnia [...].04.2017r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania H. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego realizowanego na działce nr ew. [...] obręb [...], przy ul. [...] w [...], gm. [...], w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, niezgodnie z przepisami oraz bez wymaganego pozwolenia na budowę - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych [...].08.2016 r. ustalił, że na ww. działce w jej tylnej części, prowadzone są od [...] roku roboty budowlane związane z budową obiektu o nieokreślonej funkcji. Do chwili kontroli wykonano przegrody (ściany) - bez fundamentów i izolacji - bezpośrednio na podłożu gruntowym. W murze w całym obiekcie zastosowano materiały konstrukcyjne o różnych właściwościach i wymiarach. Stwierdzono, że elementy ceramiczne łączone są z silikatowymi, silikatowe z betonowymi bez zachowania wiązania w murze i na połączeniach ścian. Brak właściwie wykonanych nadproży, czy zastosowania elementu prefabrykowanego. Brak zabezpieczenia murów po wzniesieniu. Brak stropów, nad częścią konstrukcji ułożone były płyty żelbetowe i fragmentarycznie przekrycie w postaci płyt z blachy falistej. Inspektorzy stwierdzili występowanie zagrożenia życia i zdrowia osób znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu obiektu. Dalej organ wskazał, że w myśl art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji słusznie wdrożył procedurę w oparciu o przepisy art. 50 Prawa budowlanego wskazując, że przedmiotowy obiekt budowlany realizowano bez wymaganego pozwolenia na budowę, wykonano w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Prowadzenie postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, może mieć miejsce przy realizacji każdego zamierzenia budowlanego, niezależnie od tego, czy roboty są wykonywane legalnie, czy nie. Stan zagrożenia bezpieczeństwa może być związany z terenem budowy. Taki stan inspektorzy PINB stwierdzili podczas kontroli w dniu [...].08.2016r. Ustalono wówczas, że roboty budowlane są prowadzone niezgodnie ze sztuką budowlaną, a tym samym brak jest planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Ustalenia potwierdza dokumentacja zdjęciowa załączona do protokołu. Jakkolwiek ratio legis art. 51 ustawy Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to organ zobowiązany jest w fazie wstępnej zbadać i ocenić czy istnieje prawna możliwości legalizacji inwestycji. Brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego - ze względu zły stan techniczny będący wynikiem realizacji obiektu niezgodnie ze sztuką budowlaną. Organ odwoławczy wskazał, że inspektorzy PINB posiadają odpowiednie kwalifikacje do przeprowadzania oględzin obiektów. Wykonane roboty zrealizowane zostały niezgodnie z elementarną wiedzą techniczną zawartą w Polskich Normach w stopniu uniemożliwiającym legalizację obiektu ze względu na przekroczenie stanów granicznych nośności i użytkowania całej jego konstrukcji. Za tym przemawia fakt, iż w murze zastosowano materiały konstrukcyjne o różnych właściwościach i wymiarach, stwierdzono, że elementy ceramiczne łączone są z silikatowymi, silikatowe z betonowymi bez zachowania wiązania w murze i na połączeniach ścian, brak właściwie wykonanych nadproży, czy zastosowania elementu prefabrykowanego, brak zabezpieczenia murów po wzniesieniu. Powyższe przesądza o tym, że stateczność i nośność konstrukcyjna jest zagrożona, co w konsekwencji może prowadzić do zawalenia się budynku i stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. H. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2017r., zarzucając: - błędne ustalenie stanu faktycznego inwestycji oraz stanu prawnego - wydanie decyzji na podstawie "fałszywych, urojonych pseudo dowodach", bez elementarnej wiedzy budowlanej. Wojewódzki organ nadzoru ustalił wyłącznie "urojony stan faktyczny", który przez prokuraturę w całości został uznany za fałszywy i umorzony. Domagał się uchylenia decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że realizował inwestycję zgodnie ze zgłoszeniem i pozwoleniem Naczelnika Miasta i Gminy w {...], zgodnie z obowiązującymi w okresie realizacji inwestycji przepisami. Obiekt jest prawidłowo budowany, na stropie są płyty [...] o wytrzymałości obciążeniowej około 2500 kg/m2, czyli 5 krotnie wyższej od wymaganej, ściany posadowione są na fundamentach, a nie na piasku, są izolacje poziome, są prawidłowe uzbrojone nadproża, konstrukcja jest stabilna i nie zagraża użytkownikom posesji i samemu inwestorowi. Ustalenia organu są ewidentnie fałszywe. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Będący podstawą materialnoprawną decyzji przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Zatem w sytuacji, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego (robót) do stanu zgodnego z prawem, w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Wydane w początkowym etapie postępowania, postanowienie o wstrzymaniu robót, umożliwiało organowi przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia, co do dalszych losów inwestycji. Organ miał ustalić, jakie nakazy, względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane. W tej sprawie, nakaz rozbiórki wydano ustalając, iż nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do zgodności z przepisami, a budowany jest on w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, niezgodnie z przepisami oraz bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednak tych okoliczności, tak zasadniczych dla wydanego rozstrzygnięcia, organy orzekające, w sposób niezbity nie wykazały. Głównym dowodem jaki w postępowaniu związanym z przedmiotem sprawy przeprowadzono, był protokół z czynności kontrolnych wykonanych przez inspektora PINB w dniu [...].08.2016 r. Sporządzono również obszerną dokumentację fotograficzną realizowanego obiektu. Organ II instancji wskazał, że w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że inwestor od [...] roku prowadzi roboty budowlane wznosząc obiekt o nieokreślonej funkcji. Do chwili kontroli wykonano przegrody (ściany) - bez fundamentów i izolacji - bezpośrednio na podłożu gruntowym. W murze w całym obiekcie zastosowano materiały konstrukcyjne o różnych właściwościach i wymiarach. Stwierdzono, że elementy ceramiczne łączone są z silikatowymi, silikatowe z betonowymi bez zachowania wiązania w murze i na połączeniach ścian. Brak właściwie wykonanych nadproży, czy zastosowania elementu prefabrykowanego. Brak zabezpieczenia murów po wzniesieniu. Brak stropów, nad częścią konstrukcji ułożone były płyty żelbetowe i fragmentarycznie przekrycie w postaci płyt z blachy falistej. Organ odwoławczy uznał, że inspektorzy PINB zasadnie stwierdzili występowanie zagrożenia życia i zdrowia osób znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu obiektu. Podkreślić jednak trzeba, że wskazana ocena, a zwłaszcza twierdzenia w odniesieniu do jakości wykonanych robót budowlanych (do których wyspecjalizowany organ ma oczywiście kompetencje), nie mają pokrycia w treści protokołu. Ta konstatacja wynika z analizy jego zapisów, w tym pkt [...] ww. protokołu - "zalecenia dotyczące prowadzonych robót budowlanych". W toku postępowania dowodowego nie zostało niezbicie wykazane, że zachodzi niemożność wydania jakiejkolwiek innej decyzji niż przedmiotowa, a sposób wykonania robót budowlanych rodzi zagrożenie życia i zdrowia osób znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu obiektu. Faktem jest, że zgromadzona w aktach dokumentacja fotograficzna obrazuje, iż roboty budowalne (prowadzone od dekady) wykonane są co najmniej niestarannie, a sam obiekt ma wygląd budzący daleko idące zastrzeżenia co do jakości. Biorąc pod uwagę pozostały, zgromadzony przez organ materiał dowodowy - dokumentacja fotograficzna nie mogła być potraktowana jako dowód podstawowy, a jedynie pomocniczy. Skarżący wskazuje bowiem, że "obiekt jest prawidłowo budowany, na stropie są płyty [...] o wytrzymałości obciążeniowej około 2500 kg/m2, czyli 5 krotnie wyższej od wymaganej, ściany posadowione są na fundamentach, a nie na piasku, są izolacje poziome, są prawidłowe uzbrojone nadproża, konstrukcja jest stabilna i nie zagraża użytkownikom posesji i samemu inwestorowi. Ustalenia organu są ewidentnie fałszywe." Zarzut ten nie mógł być przez Sąd obalony poprzez powołanie się jedynie na materiał fotograficzny, a co istotne protokół oględzin - ustaleń w tym zakresie nie zawiera. Pamiętać należy, iż podstawą prawną orzeczenia o nakazie rozbiórki, było stwierdzenie, że wykonane roboty są niezgodne z przepisami, bez wymaganego pozwolenia na budowę, a przede wszystkim powodują zagrożenie życia i zdrowia, tym samym nie można było zaakceptować istnienia takiego obiektu. Przy wskazanej ocenie organu, oraz zastosowanej podstawie prawnej decyzji, zabrakło również jakiegokolwiek odniesienia się do formalnej legalności robót budowlanych, na którą powoływał się skarżący przedstawiając stosowne dokumenty. Jedną z naczelnych zasad postępowania jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym, które nakładają na organy obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Jednocześnie treść uzasadnienia decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania. Obowiązki te mają szczególne znaczenie w przypadku postępowań w których rozstrzygnięcie, może okazać się bardzo dotkliwe dla strony. Organ jako gospodarz postępowania, musi przeprowadzić staranne postępowanie wyjaśniające, które uwzględnia także słuszny interes strony. Nie może pomijać okoliczności korzystnych dla strony, lub rezygnować z wyjaśniania okoliczności mogących potencjalnie przemawiać na jej korzyść. Brak wyczerpujących ustaleń we wskazanym zakresie, stanowił naruszenie zasad postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy z Prawo budowlane), jak również uniemożliwił Sądowi dokonanie kontroli, czy nakazanie rozbiórki było zgodne z prawem. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wyda rozstrzygnięcie, stosowne do uzupełnionego postępowania dowodowego. W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.