VII SA/Wa 2423/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2023 r. znak DOR.7111.97.2023.ANE w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 20 września 2023 r., znak: DOR.7111.97.2023.ANE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu zażalenia S. sp. z o.o. (zwana dalej skarżącą spółką), na postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2023 r., Nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] stycznia 2023 r., znak: [...] Starosta K. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynków: przechowalni owoców i warzyw z częścią biurowo-socjalną, sortowni z chłodniami owoców i warzyw na zakład recyklingu metali, tworzyw sztucznych oraz zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego wraz z zapleczem socjalnym na działce nr [...] w miejscowości L. obręb K., i nałożył na S. sp. z o.o. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od ww. decyzji wniosła S. sp. z o.o. Postanowieniem z [...] sierpnia 2023 r. Wojewoda [...] zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie. Jako przyczynę zawieszenia postępowania organ wskazał wszczęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powoływane dalej jako : "SKO w [...]" postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z [...] czerwca 2021 r., Nr [...], znak: [...] ustalającej warunki zagospodarowania terenu i zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynków: przechowalni owoców i warzyw z częścią biurowo-socjalną, sortowni z chłodniami owoców i warzyw na zakład recyklingu metali, tworzyw sztucznych oraz zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego wraz z zapleczem socjalnym, na działce nr [...] w miejscowości K., gmina M. Na postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2023 r. skarżąca spółka wniosła zażalenie. GINB zaskarżonym do Sądu postanowieniem utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2023 r. Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnił, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1173/18). Organ podkreślił, iż zawieszenie postępowania jest dopuszczalne także wtedy, gdy możemy mówić o bezpośrednim wpływie (zależności merytorycznej) rozstrzygnięcia prejudycjalnego na treść (kierunek) rozstrzygnięcia w sprawie głównej. Za dopuszczalne należy zatem uznać zawieszenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy prowadzone jest postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia (stwierdzenia nieważności) decyzji wpływającej na kierunek rozstrzygnięcia sprawy, która ma zostać rozpoznana (wyroki NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 593 i 639/10). Zdaniem GINB taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem ważność decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu, ma kluczowe znaczenie dla rozpatrzenia zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania ww. obiektów budowlanych. Organ wyjaśnił, iż w orzecznictwie dopuszcza się zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 81/07 i z 18 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 466/10). Analogiczne podejście można zastosować w postępowaniu dotyczącym odwołania od decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia budowy. Zdaniem organu wystąpienie kwestii prejudycjalnej w sprawie ma charakter nadrzędny wobec zasady szybkości i terminowości załatwienia sprawy. Skargę na postanowienie GINB z 20 września 2023 r., znak : DOR.7111.97.2023.ANE wniosła S. sp. z o.o. z siedzibą w W. Skarżąca spółka zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez SKO w [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że decyzja Wójta Gminy M. z [...] czerwca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy była i nadal jest decyzją prawomocną i ostateczną, pozostającą w obrocie prawnym i wywołującą skutki prawne, a toczące się przed SKO w [...] postępowanie, dotyczące stwierdzenia nieważności tej decyzji, jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym. Zaznaczyła, że dopóki trwające obecnie przed SKO w [...] postępowanie nie zostanie prawomocnie zakończone, dopóty decyzja Wójta Gminy M. z [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy korzysta z domniemania zgodności z prawem. W ocenie Skarżącej, na obecny moment możliwe jest wydanie przez Wojewodę [...] decyzji w niniejszej sprawie bez potrzeby oczekiwania na zakończenie postępowania toczącego się przed SKO w [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy. Zdaniem Skarżącej, Wojewoda [...] powinien rozstrzygnąć sprawę w oparciu o istniejący stan rzeczy, to jest przyjąć, że decyzja Wójta Gminy M. z [...] czerwca 2021 r. pozostaje w obrocie prawnym. Spółka zaznaczyła, że gdyby Wojewoda [...] rozstrzygnął odwołanie w ustawowym terminie, to nie zaszłyby przesłanki do zawieszenia postępowania. Wskazała, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. zostało wszczęte znacznie po upływie ustawowego terminu, w jakim Wojewoda [...] zobowiązany był rozpoznać odwołanie. Podniosła, że w ten sposób zostaje pozbawiona prawa do rozpoznania jej sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie i bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 t.j.) powoływanej dalej "p.p.s.a." sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia organów stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do regulacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak zaznacza się w orzecznictwie sądów administracyjnych przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd. Istotą natomiast zagadnienia wstępnego jest to, że w ogóle zależy od niego rozpatrzenie sprawy administracyjnej, a nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Prejudycjalność zachodzi bowiem tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Innymi słowy, zagadnienie wstępne wiąże się z istnieniem bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Taka sytuacja zachodzi, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1116/21, wyrok WSA w Gliwicach z 29 lipca 2022 r., II SA/Gl 556/22). Podkreślić należy, że w konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2108/11 – Lex nr 1336372 i z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1789/12 – Lex nr 1494705). Aby zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji jest obowiązany ustalić, że postępowanie jest w toku i nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, a nadto ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Przepisy k.p.a. nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i stan faktyczny (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1542/14 – Lex nr 1625390). W niniejszej sprawie kwestia toczącego się przed SKO w [...] postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. nr [...] z [...] czerwca 2021 r., znak : [...] w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynków przechowalni owoców i warzyw z częścią biurowo-socjalną, budynku sortowni z chłodniami owoców i warzyw na zakład recyklingu metali, tworzyw sztucznych oraz zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego wraz z zapleczem socjalnym na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości L., gmina M., nie jest przesłanką uzasadniającą zawieszenie postępowania odwoławczego do decyzji Starosty K. z [...] stycznia 2023 r., którą organ wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania ww. budynków i nałożył na S. Sp. z o.o. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Podstawę materialnoprawną wniesionego sprzeciwu stanowił przepis art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. 2021. 2351 t.j.). Stosownie do treści art. 71 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Dokonując wykładni przepisów zawartych w art. 71 Prawa budowlanego należy dojść do wniosku, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może także polegać na wykonaniu robót budowlanych. Jeżeli w tym zakresie takie roboty objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, w trybie art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego powinien zostać wniesiony sprzeciw, a inwestor powinien na zasadach ogólnych (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego) wystąpić z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1581/14). Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestia stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z [...] czerwca 2021 r. ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji będzie miała istotne znaczenie przy uzyskaniu pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie dotyczącej wniesionego odwołania przez S. Sp. z o.o. od decyzji Starosty K. z [...] stycznia 2023 r., znak: [...] wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania ww. budynków i nakładającej na Skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organ miał obowiązek uwzględnić posiadaną dokumentację i na jej podstawie wydać decyzję, a nie oczekiwać przez bliżej niedookreślony czas (niewykluczone, że bardzo długi) na ostateczne zakończenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy M. o warunkach zabudowy. Zaznaczyć należy, że decyzja Wójta Gminy M. z [...] czerwca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy była i nadal jest decyzją ostateczną, pozostającą w obrocie prawnym oraz wywołującą określone skutki prawne. Dopóki decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego korzysta z domniemania zgodności z prawem. W ocenie Sądu, w oparciu o posiadany materiał dowodowy możliwe jest rozpoznanie odwołania i wydanie decyzji przez Wojewodę [...] w niniejszej sprawie bez konieczności oczekiwania na zakończenie postępowania toczącego się przed SKO w [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. o ustaleniu sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy. Kwestia toczącego się przed SKO w [...] ww. postępowania nie uniemożliwia Wojewodzie [...] merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie zachodzi bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia i wydania decyzji w tej sprawie od uprzedniego rozpatrzenia przez SKO w [...] stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując, w niniejszej sprawie nie zachodzi zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem sprawy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy przez SKO w [...] a rozpatrzeniem odwołania przez Wojewodę [...] od decyzji Starosty K. z [...] stycznia 2023 r. zgłaszającej sprzeciw i nakładającej na S. Sp. z o.o. w W. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania ww. budynków. W ocenie Sądu, wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznawaniu przez Wojewodę [...] wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu. Przy dalszym prowadzeniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.