VII SA/Wa 2426/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. C.-P. i T. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...]września 2013 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...]sierpnia 2013 r., umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu mieszkalnym nr [...]oraz ich wpływu na lokal nr [...]w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...] zostało wszczęte w sprawie w związku z wnioskiem dnia [...] września 2011r. M. K. i B. K., dotyczącym ściany między lokalem [...]a lokalem [...]w budynku przy ul. [...] w [...]w zakresie grubości ściany oraz przenikania dźwięków. Pierwsza decyzją z dnia [...]września 20112r. organ umorzył postępowanie. To rozstrzygniecie zostało uchylone decyzją Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2012r. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji nałożył na K. C. – P. i T. P. obowiązek złożenia oceny technicznej dotyczącej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...]w zakresie wykonania wnęki w ścianie między tym lokalem a lokalem nr [...]. Nastepnie, w oparciu o przedłożoną ocenę stanu technicznego organ pierwszej instancji ustalił, że po wykonaniu wnęki istniejąca ściana nie spełnia podstawowych wymogów akustycznych, określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu, ściana jest częścią wspólną budynku i obowiązki jej dotyczące powinny być adresowane do właściciela budynku, nie zaś do właścicieli lokali. W świetle ww. argumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...], z dnia [...]sierpnia 2013r. - umorzył postępowania w sprawie. W wyniku rozpoznania odwołania M. K. i B. K. zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie, opisana na wstępie, decyzja [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, 77 i 107 k.p.a., dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Ze złożonej ekspertyzy wynika, że ściana ma 13 cm grubości i nie spełnia wymogów akustycznych i wymaga pogrubienia. W, tych okolicznościach zasadne byłoby przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) poprzez nałożenie na właścicieli lokalu nr [...]obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Bez znaczenia jest to, czy roboty zostały wykonane przez obecnych właścicieli, czy też przez ich poprzedników. Skargę na powyższą decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli w dniu [...]października 2013 r. K. C. – P. i T. P. reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucając jej: 1) naruszenie art. 10 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji mimo braku umożliwienia stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, dowodów oraz zgłoszonych żądań, zapoznania z treścią wniesionego odwołania; a tym samym niezapewnienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji (przy jednoczesnym braku przyczyn odstąpienia od powyższej zasady). Pełnomocnik skarżących wskazał, że nie mieli oni nawet możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji; 2) naruszenie art. 7 k.p.a. tj. zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą na organ odwoławczy został nałożony obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, podczas gdy organ II instancji oparł się jedynie na materiale dowodowym zebranym w sprawie oraz kolejny raz w niniejszej sprawie zadziałał jak organ kasatoryjny, nie zmierzając do wyjaśnienia szczegółów sprawy tj. w szczególności statusu prawnego ściany międzylokalowej znajdującej się pomiędzy lokalem skarżących nr [...]a lokalem [...], jej oddziaływania na obiekt, a także inwestora wykonującego roboty budowlane polegające na pocienieniu ściany; 3) naruszenie zasady pogłębiania zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez wydanie decyzji bez zbadania materiału dowodowego i bez jego wyczerpującego zgromadzenia, mogącym wskazywać na nieuzasadniony formalizm organu przy wydaniu przedmiotowej decyzji; 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na braku rozważenia wszystkich istotnych okoliczności i niedokonaniu wyczerpującej oceny, ale także niezebraniu materiału dowodowego, a oparcie swojego rozstrzygnięcia jedynie na twierdzeniach zawartych w decyzji organu I instancji; poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności: a) statutu prawnego ściany międzylokalowej - czy jest ona częścią wspólną nieruchomości przy ul. [...], czy przynależy wyłącznie do danego lokalu, b) w jaki sposób oddziałuje na inne lokale, c) okoliczności kiedy były prowadzone roboty budowlane związane z pocienieniem ściany i czy były one kiedykolwiek prowadzone przez właścicieli lokali, d) czy wnęka ma charakter pierwotny i była od początku wybudowania budynku: podczas gdy zebranie i rozważanie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w tym analiza charakteru ściany międzylokalowej znajdującej się pomiędzy lokalami nr [...]i [...], tego czy ma ona charakter części wspólnej, czy jej stan techniczny oddziałuje na cały obiekt, czy nie, pozwoliłoby na ustaleniu, który z trybów postępowania przewidzianego w prawie budowlanym zastosować - art. 51 ustawy czy 66 ustawy prawo budowlane, a w dalszej kolejności czy prowadzone postępowanie wobec skarżących jest bezprzedmiotowe czy uzasadnione; 5) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. i 136 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. oparcie decyzji na w/w podstawie prawnej pomimo braku przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, ewentualne przeprowadzenie postępowania dowodowego z wykorzystaniem możliwości przewidzianych w dyspozycji przepisu art. 136 k.p.a. (przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie), jak również umożliwienie stronie skarżącej wyrażenia stanowiska w prowadzonym postępowaniu, pozwalało na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, a więc utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W tym zakresie pełnomocnik skarżących wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 323/2008, z którego wynika, iż organ odwoławczy winien zmienić decyzję organu pierwszej instancji, gdy nie można jej utrzymać w mocy i nie jest uzasadnione jej uchylanie wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania; 6) naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, podczas gdy charakter ściany międzylokalowej wskazuje, iż postępowanie winno toczyć się w trybie przepisów art. 66 ustawy prawo budowlane i adresatem ewentualnej decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych winna być wspólnota mieszkaniowa, a więc zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie robót budowlanych w lokalu nr [...];[...]) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezawarcie w decyzji organu II instancji uzasadnienia faktycznego decyzji, w tym niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także z uwagi na brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu do jakichkolwiek dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie, w szczególności jaki charakter ma w ocenie organu ściana międzylokalowa znajdująca się pomiędzy lokalami [...]a [...];[...]) naruszenie art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez wskazanie, iż postępowanie związane z nieprawidłowościami ściany międzylokalowej powinno być prowadzone w trybie ww. przepisu, podczas gdy ww. ściana ma charakter ściany wspólnej, a tym samym postępowanie winno toczyć się wg przepisów art. 66 ustawy Prawo budowlane, a adresatami ewentualnej decyzji zobowiązującej do doprowadzenia ściany do stanu zgodnego z prawem winna być Wspólnota Mieszkaniowa, jako właściciel tej części obiektu budowlanego; 9) naruszenie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane poprzez jego wadliwą wykładnię i uznanie, iż stan faktyczny sprawy nie uzasadnia wszczęcia postępowania w w/w trybie, podczas gdy stwierdzono, iż ściana międzylokalowa znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym z uwagi na niespełnianie norm akustycznych; 10) naruszenie art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i nakazanie w wytycznych skierowanych do organu I instancji skierowania postępowania do właścicieli lokalu nr [...]tj. skarżących, podczas gdy obowiązki z art. 51 organ jest zobowiązany nakładać w pierwszej kolejności na inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej, a następnie w stosunku do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (a nie lokalu), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu doprowadziłaby organ odwoławczy do odmiennych wniosków, tj. że postępowanie nie może być prowadzone względem skarżących, jako że nie byli oni inwestorami wykonującymi prace przy ścianie, ani też nie są właścicielami, a tym bardziej zarządcami obiektu budowlanego, a co za tym idzie nie mogą być adresatami ewentualnej decyzji organu nakazującej wykonanie określonych prac. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację, podnosząc dodatkowo, iż nie zbierał dodatkowego materiału dowodowego, o którym należałoby poinformować strony przed wydaniem decyzji. Kwestia własności ściany w ocenie organu jest bez znaczenia, zaś orzeczenie co do istoty sprawy pozbawiłoby strony możliwości kontroli instancyjnej, przewidzianej w art. 15 k.p.a. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie doszło do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, w której co najmniej przedwcześnie umorzono postępowanie. Podnoszone w skardze naruszenia przepisów prawa procesowego nie miały wpływu na sądową ocenę zaskarżonej decyzji. Prawidłowo podniesiono potrzebę określenia statutu prawnego ściany, w której ulokowana jest wnęka i okoliczności powstania wnęki, ale brak ustaleń w tym zakresie nie mógł być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie, po uchyleniu jego decyzji przez organ drugiej instancji, powinien z poszanowaniem zasad procesowych wynikających z art. 7, 77, 107 k.p.a. dokonać niezbędnych ustaleń w sprawie, w szczególności co do tego, czy przedmiotowa ściana jest częścią wspólną nieruchomości przy ul. [...], czy przynależy wyłącznie do danego lokalu, jako ściana działowa. Istotna jest też okoliczność, w jakich warunkach doszło do jej powstania wnęki, czy wnęka ma charakter pierwotny i była objęta projektem budowlanym budynku. Dopiero takie ustalenia, a następnie ich ocena pozwolą na zastosowanie w sprawie właściwego trybu postępowania i określenia prawidłowo adresata i zakresu ewentualnego nakazu. Sąd podziela stanowisko organu, że w przypadku inwestora, który nie jest już właścicielem lokalu, czy budynku nakaz musi być skierowany do aktualnego właściciela lokalu albo budynku, a nie do inwestora, który nie włada już lokalem (budynkiem) i utracił prawo własności z nim związane. Sąd stwierdza, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, podkreślmy umarzającej postępowanie, było zgodne także z zasadą dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy ( art. 15 k.p.a.). Postępowanie w ww. zakresie musi zostać przeprowadzone ponownie przez organ pierwszej instancji i nie było podstaw do jego uzupełnienia przez organ drugiej instancji w trybie art. 136 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270).