VII SA/Wa 2426/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie: sędzia WSA Waldemar Śledzik asesor WSA Wojciech Białogłowski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2025 r., sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2024 r., znak: DOR.7100.217.2024.KAL w przedmiocie odmowy zmiany decyzji, oddala skargę. I 1. W dniu 31 sierpnia 2024 r. (data stempla pocztowego) Wspólnota [...] w L. (dalej: skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła za pośrednictwem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na decyzję tego organu z 29 lipca 2024 r. (znak: DOR.7100.217.2024.KAL). 2. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: 2.1. Decyzją z 4 lutego 2022 r. (nr 21/22) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.), nałożył na skarżącą obowiązek wykonania następujących robót budowlanych na tarasie lokalu nr 61 w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. S. w L. w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi odbioru i realizacji robót, tj.: – skucie wszystkich warstw posadzkowych na balkonie lokalu nr 61, osuszenie podłoża i ścian wokół tarasów, sprawdzenie szczelności wszystkich odpływów z tarasów i z dachu przechodzących przez tarasy; – wykonanie nowych warstw posadzkowych tarasów według "Projektu remontu kapitalnego tarasu użytkowego przynależnego do lokalu nr 61 na VI p. budynku wielorodzinnego w L. przy ul. S.", sporządzonego przez P., reprezentowaną przez mgra inż. W. B. (nr uprawnień: [...]) oraz mgra inż. M. P. (nr uprawnień: [...]), ze szczególnym uwzględnieniem wykonania prawidłowych spadków kierunku odpływu kanału (min. 1%) oraz spadków kanałów do odpływów (min. 0,5%); – wykonanie kompleksowego remontu balkonu lokalu nr 61 według wskazanego wyżej "Projektu remontu kapitalnego tarasu użytkowego przynależnego do lokalu nr 61 na VI p. budynku wielorodzinnego w L. przy ul. S." i zgodnie z warunkami technicznymi odbioru i realizacji robót, w trybie pilnym ze względu na stan techniczny; – zabezpieczenie balkonu do czasu jego naprawy. Na wykonanie tej decyzji organ zakreślił termin sześciu miesięcy od dnia, w którym stanie się ona ostateczna. 2.2. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. 2.3. Decyzją z 17 maja 2022 r. (nr 547/22) Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b.), utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. 2.4. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca nie wniosła skargi do sądu administracyjnego. 2.5. Pismem z 23 lutego 2024 r. skarżąca wniosła o zmianę decyzji organu wojewódzkiego w trybie art. 155 k.p.a. "poprzez zmianę zakresu robót budowlanych na tarasach, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem oraz warunkami technicznymi i zobowiązanie do wykonania prac według projektu »Plan naprawy izolacji przeciwwilgociowej tarasów użytkowych przynależnych do lokali mieszkalnych znajdujących się na VI piętrze budynku wielorodzinnego w L. przy ul. S.« autorstwa D. Ś. i P. M.". W uzasadnieniu pisma skarżąca podniosła, co następuje: "Wykonanie naprawy tarasów według »Projektu remontu kapitalnego tarasu użytkowego« opracowanego przez P. jest zbyt kosztowne, a ponadto rodzi szereg uciążliwości dla użytkowników tarasów. Projekt ten zakłada skucie wszystkich warstw tarasów i wykonanie ich na nowo. Od zasiedlenia budynku ani razu nie wystąpiło zawilgocenie pomieszczeń znajdujących się pod tarasami. Co oznacza, że izolacja przeciwwilgociowa wykonana jest prawidłowo i nie ma konieczności wykonywania napraw w zakresie określonym w tym projekcie. Taras lokalu nr 60 został już naprawiony przez Dewelopera zgodnie ze wskazanym powyżej projektem »Plan naprawy izolacji przeciwwilgociowej tarasów użytkowych przynależnych do lokali mieszkalnych znajdujących się na VI piętrze budynku wielorodzinnego w L. przy ul. S. « autorstwa D. Ś. i P. M. od tego momentu nie występuje zjawisko podciągania wody na ścianach mieszkania. Potwierdza to protokół Nr [...] z dnia [...] maja 2023 r. Deweloper, który ponosi odpowiedzialność za występujące w budynku wady powstałe na etapie budowy zawarł ze Wspólnotą Mieszkaniową porozumienie, w którym zobowiązał się do wykonania napraw według załączonego do niniejszego wniosku projektu naprawy. Oznacza to, że naprawy zostałyby wykonane bez ponoszenia przez Wspólnotę Mieszkaniową kosztów, znacznie przekraczających możliwości finansowe współwłaścicieli nieruchomości. Dodatkowo zaproponowany przez Dewelopera sposób naprawy, jak twierdzi, odniósł zamierzony skutek, co widać na przykładzie tarasu przy lokalu 60. Zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany do utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie i to on powinien być uprawniony do wyboru metod zmierzających do doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wspólnota Mieszkaniowa nie zlecała »Projektu remontu kapitalnego tarasu użytkowego« opracowanego przez Pracownię projektowo-badawczą Waldemar Bocheński. Podkreślić również należy, że część prac określonych w »Projekcie remontu kapitalnego tarasu użytkowego« opracowanego przez P.. Na zmianę Decyzji wyrazili zgodę Właściciele lokali nr 56, 60, 61, 62, 141, 142, 143, 144, 145 oświadczenia przekazujemy w załączeniu do niniejszego wniosku". 2.6. Decyzją z 26 czerwca 2024 r. (nr 690/24) Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zmiany swojej decyzji z 17 maja 2022 r. w trybie art. 155 k.p.a. Organ wojewódzki wskazał w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, że "podstawą nałożenia skarżonego obowiązku oraz wyznaczenia jego zakresu były »Ocena stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr 61 i przynależnego tarasu na VI p. budynku wielorodzinnego w L. przy ul. S., w branży ogólnobudowlanej, po kontroli wg art. 62 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wraz z projektem wykonawczym likwidacji stwierdzonych wad i nieprawidłowości« sporządzona przez mgr inż. W. B. (nr upr. [...]), mgr inż. M. P. (nr upr. [...]) i inż. Z. K. (nr upr. [...])« oraz »Projekt remontu kapitalnego tarasu użytkowego przynależnego do lokalu mieszkalnego nr 61 na VI p. budynku wielorodzinnego w L. przy ul. S.« sporządzony przez mgr inż. W. B. (nr upr. [...]) oraz mgr inż. M. P. (nr upr. [...]). Zauważyć należy, iż w w/w opracowaniach wprost wskazano na liczne odstępstwa od dokumentacji projektowej, które skutkowały gromadzeniem się wód opadowych pod okładziną ceramiczną tarasu, w konsekwencji czego nastąpiła degradacja posadzki tarasu oraz infiltracja do wnętrza lokalu wód opadowych, powodująca zawilgocenie ścian w/w lokalu. W/w odstępstwa polegały m.in. na niewykonaniu spadku odwodnienia, wykonaniu warstw izolacyjnych i posadzkowych na tarasach niezgodnie z rozwiązaniami techniczno-materiałowymi przyjętymi w projekcie budowlanym oraz wykonaniu odwodnienia liniowego zamiast przewidzianego w projekcie drenażu do wpustu punktowego typu dachowego i rury spustowej PE-H". I dalej: "zauważyć należy, iż z przedłożonego przy wniosku z dnia 23.02.2024 r. »Planu naprawy izolacji przeciwwilgociowej tarasów użytkowych przynależnych do lokali mieszkalnych znajdujących się na VI piętrze budynku wielorodzinnego w L. przy ul. S.«, sporządzonego przez Pana D. Ś. (upr. bud. nr [...]) oraz mgr inż. P. M. (upr. bud. nr [...] ) wynika, że przewidziane w w/w opracowaniu roboty miałyby polegać wyłącznie na: usunięciu nieprawidłowo wykonanych warstw tarasu na szerokości ok. 15 cm bezpośrednio przy stolarce okiennej na całej jej długości, przyklejeniu papy z ramą okienną w miejscach jej odspojenia od ramy okiennej, wykonaniu na połączeniu papy z ramą okienną uszczuplenia z masy trwale elastycznej poliuretanowo-bitumicznej, wzmocnionej systemową taśmą (np. ALSAN FLASHING) oraz odtworzeniu usuniętych warstw". To – w ocenie organu wojewódzkiego – skutkowałoby prowadzeniem robót budowlanych w węższym zakresie, aniżeli tym, który został orzeczony w decyzji organu powiatowego, i jako takie mogłyby być one niewystarczające do wyeliminowania stwierdzonych w toku prowadzonego postępowania nieprawidłowości; w konsekwencji – mogłaby postępować dalsza degradacja tarasu, co z kolei mogłoby prowadzić do dalszej infiltracji wód opadowych i roztopowych zarówno do wnętrza lokalu nr 61, jak też lokali położonych bezpośrednio pod rzeczonym tarasem. 2.7. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. 2.8. Decyzją z 29 lipca 2024 r. (znak: DOR.7100.217.2024.KAL) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z 26 czerwca 2024 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że w przypadku decyzji, do której wydania organ jest zobligowany w określonych prawem okolicznościach, a w szczególności w przypadku decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, nie ma możliwości jej zmiany albo uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. Wniosek skarżącej dotyczył zaś zakresu nałożonego obowiązku, a więc tzw. związanej części aktu administracyjnego, co do której organ nadzoru budowlanego nie dysponował luzem decyzyjnym, dlatego zaskarżona decyzja organu wojewódzkiego była prawidłowa. 3. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca zarzuciła temu rozstrzygnięciu obrazę: 1) art. 155 k.p.a. "poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że: – w niniejszej sprawie nie było podstawy do zmiany decyzji z uwagi na brak »luzu decyzyjnego« organu, – w niniejszej sprawie nie było podstaw do zmiany decyzji w oparciu o przesłankę słusznego interesu strony"; 2) art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. "poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie jest możliwa zmiana decyzji ostatecznej wydanej na podstawie tego przepisu w oparciu o art. 155 k.p.a. w części dotyczącej konkretnych czynności jakie mają zostać wykonane celem doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa". W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. 4. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z 30 września 2024 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. II Na rozprawę w dniu 7 stycznia 2025 r. w imieniu skarżącej ani organu nie stawił się nikt. III Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a skonkretyzowane m.in. w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają m.in. się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. 2. Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi należy przypomnieć, że decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji (względnie – stwierdzenie jej nieważności) przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a. (por. np. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1398/18, Legalis). 3. W ocenie Sądu sformułowane w rozpatrywanej skardze zarzuty naruszenia art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, ze zm.; dalej: p.b.) są niezasadne. 4. Sąd zwraca uwagę, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 517/14, Legalis). Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Przy ocenie decyzji, w stosunku do której skarżąca domaga się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., konieczne jest poddanie ocenie też przepisu prawa materialnego w oparciu, o który wydano decyzję "pierwotną" w postępowaniu jurysdykcyjnym. W warunkach niniejszej sprawy normą tą był art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Charakter tego przepisu – w ocenie Sądu – wyłącza możliwość zastosowania procedury z art. 155 k.p.a. Podstawowym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Zastosowanie wskazanego przepisu bowiem nie może naruszać innych przepisów ani też nie może stanowić gratyfikacji za obchodzenie obowiązków nałożonych prawomocną decyzją organu powiatowego. Dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (por. wyroki NSA z: 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA/1105/01, Legalis oraz 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 770/05, Legalis). W ocenie Sądu wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym decyzja nakazująca wykonanie odnośnych robót budowlanych (remontowych) według określonych (konkretnych) wytycznych zawartych w "Projekcie remontu kapitalnego tarasu użytkowego przynależnego do lokalu mieszkalnego nr 61 na VI p. budynku wielorodzinnego w L. przy ul. S." opracowanym przez mgra inż. Waldemara Bocheńskiego i mgra inż. M. P., do którego organ odsyła w osnowie tejże decyzji, jest decyzją o charakterze związanym, a nie uznaniowym. Taki wniosek wynika bowiem też z redakcji art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., wedle którego – verba legis – "[p]rzed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji NAKŁADA OBOWIĄZEK WYKONANIA OKREŚLONYCH CZYNNOŚCI LUB ROBÓT BUDOWLANYCH [podkr. wł. – WSA] w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". Natomiast tylko decyzja uznaniowa mogłaby być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. Z tych też przyczyn niedopuszczalna byłyby w trybie art. 155 k.p.a. zmiana albo uchylenie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., gdyż prowadziłoby to do stanu sprzecznego z wolą ustawodawcy wyrażoną w p.b. i za takim rozstrzygnięciem nie może przemawiać indywidualny interes strony. Ponadto autorowi rozpatrywanej skargi umknęło, że w tzw. postępowaniach naprawczych w zakresie prawa budowlanego chodzi nie tylko o rezultat, ale również o sposób, w jaki tenże rezultat ma zostać osiągnięty. Sama okoliczność, że po wykonaniu innych, aniżeli nakazane, robót już nie dochodzi – jak utrzymuje skarżąca – do przecieków i zalań jest prawnie irrelewantna. Wykonane roboty zostały bowiem przeprowadzone – jak ustalił organ wojewódzki – ze znacznym odstępstwem od zakresu nakazanego w decyzji organu powiatowego. Pamiętać bowiem należy, że prawomocna decyzja organu powiatowego opierała się na ustaleniach "Oceny stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr 61 i przynależnego tarasu na VI p. budynku wielorodzinnego w L. przy ul. S., w branży ogólnobudowlanej, po kontroli wg art. 62 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wraz z projektem wykonawczym likwidacji stwierdzonych wad i nieprawidłowości", przygotowanej przez mgra inż. Waldemara Bocheńskiego, mgra inż. M. P. i inż. Z. K.; w rzeczonej ekspertyzie stwierdzono liczne odstępstwa od dokumentacji projektowej, które skutkowały gromadzeniem się wód opadowych pod okładziną ceramiczną tarasu, w konsekwencji czego nastąpiła degradacja posadzki tarasu oraz infiltracja do wnętrza lokalu nr 61 wód opadowych, powodująca zawilgocenie ścian tegoż lokalu; mgr inż. W. B. i mgr inż. M. P. sporządzili stosowny projekt robót budowlanych, do którego skarżąca miała się zastosować w pełni, co zresztą wynika z osnowy decyzji z 4 lutego 2022 r. Organ powiatowy w decyzji jurysdykcyjnej nie dał skarżącej wyboru odnośnie do zakresu robót budowlanych, co – z jednej strony – wynika wprost z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., a z drugiej – byłoby absurdalne w związku z ustaleniem, że warstwy odkryte i posadzkowe tarasu oraz odwodnienie tarasu zostały wykonane niezgodnie z dokumentacją projektową. Reasumując, skoro jurysdykcyjna decyzja organu powiatowego określała stosowny zakres robót naprawczych (w związku ze stwierdzonymi odstępstwami od dokumentacji projektowej), to art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. – jako jej podstawa prawna – stanowi negatywną przesłankę zastosowania instytucji z art. 155 k.p.a., o której mowa in medio tej regulacji (verba legis: "...jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji..."). Tym samym decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 czerwca 2024 r. (nr 690/24) oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 lipca 2024 r. (znak: DOR.7100.217.2024.KAL) były prawidłowe. 5. Ponadto Sąd nie dopatrzył się po stronie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ani Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchybienia przepisom proceduralnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które przekładałoby się na konieczność uchylenia wydanych w sprawie skarżącej decyzji organów obu instancji. W związku z powyższym – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzeczono, jak w sentencji.