VII SA/Wa 2429/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 2240 zł (dwa tysiące dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] wydanym [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia [...].05.2014r. inwestor [...] S.A. z siedzibą w [...] wystąpił o udzielenie pozwolenia na użytkowanie hali magazynowej sprzedaży hurtowej materiałów budowlanych w konstrukcji żelbetowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, stanowiącą dobudowę do istniejącego w trakcie realizacji budynku mieszkalnego, objętego przebudową w części parteru dla potrzeb funkcji usługowo - handlowej, zlokalizowanej na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], dz. o nr ew. obr. [...]. Przy piśmie z dnia [...].05.2014r. wniosek został uzupełniony o brakujące dokumenty. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr – [...] z [...] marca 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego obejmującego w/w halę. Podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej przez upoważnionych przedstawicieli organu powiatowego w dniu [...] czerwca 2014 r. stwierdzono, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu. "W hali magazynowej wyłożony był towar, zaś w hali sprzedaży towar był częściowo osłonięty folią. Ponadto, na terenie działki bezpośrednio przy hali znajdowały się w dniu kontroli materiały przeznaczone do sprzedaży, tj. betoniarki, kostka betonowa, kwiaty doniczkowe, opatrzone cenami, co wynika z załączonej do protokołu z kontroli obowiązkowej dokumentami zdjęciowej. Stan ten świadczy o fakcie samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu oraz zagospodarowania terenu." W świetle powyższych ustaleń, PINB [...] postanowieniem Nr - [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., wymierzył inwestorowi [...] S.A. z siedzibą w [...] przy ul. [...], karę za samowolne przystąpienie do użytkowania hali magazynowej sprzedaży hurtowej materiałów budowlanych w konstrukcji żelbetowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą wybudowaną na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], dz. o nr ew. [...] z obr. [...] w wysokości: 150 000,00 zł. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż w dniu [...] lipca 2014 r. wpłynęło pismo organu I instancji wraz z protokołem kontroli przeprowadzonej w niniejszej sprawie w dniu [...] lipca 2014 r.. Z powyższej dokumentacji wynika, iż "na terenie nieruchomości przy ul. [...] znajduje się hala magazynowa – market budowlany [...]. W dniu kontroli market budowlany był użytkowany, na półkach wyłożony towar wraz z cenami, różnego typu farby malarskie, materiały budowlane, materiały ogrodnicze, ręczniki, wyposażenie wnętrz, sprzęt gospodarstwa domowego. W markecie przebywali klienci, kasa czynna. Na dowód użytkowania zakupiono odżywki do kwiatów. Na terenie działki: sprzęt ogrodniczy, kwiaty, ziemia, betoniarka, kostka brukowa. W wejściu do budynku informacja: Godziny otwarcia poniedziałek – piątek 7:00 – 19:00, sobota 8:00 – 17:00, niedziela 9:00 – 15:00. Zapraszamy. W świetle dokonanych ustaleń organ powiatowy uznał, że powiatowy organ nadzoru budowlanego dokonał właściwej interpretacji stanu faktycznego podczas czynności kontrolnych, słusznie zatem wymierzono inwestorowi karę z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania. Zgodnie z art. 57 ust. 7 w/w ustawy do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Podstawę do naliczenia kary stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnik kategorii obiektu (k) oraz współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w). W rozpatrywanym przypadku w odniesieniu do przedmiotowej hali podstawą do obliczenia kary będą następujące wartości: - współczynnik kategorii obiektu - 15,0 - współczynnik wielkości obiektu - 2,0 - stawka opłaty - 500,00 zł. W związku z powyższym kara wynosić będzie: 500,00 zł x 2,0 x 15,0 x 10 = 150 000 zł (słownie: sto pięćdziesiąt tysięcy złotych). Kara przewidziana w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f Prawa budowlanego ma przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na zachowania adresatów normy. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ zobowiązany jest postępować zgodnie z przytoczoną powyżej regulacją. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego sformułowaniem "przystąpienie do użytkowania" uzasadnia pogląd, że przez "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć takie działanie inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. W przypadku obiektu handlowego korzystaniem takim jest prowadzenie działalności handlowej, co stwierdzono w niniejszej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła spółka akcyjna [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienie organu I instancji pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi rażące naruszenie postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. 1. naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędne i arbitralne przyjęcie, iż "inwestor przystąpił do użytkowania obiektu", w sytuacji gdy na terenie, na którym znajduje się ów obiekt skarżący prowadził od kilku lat i nadal prowadzi działalność gospodarczą zanim rozpoczęto budowę obiektu objętego skarżonym postanowieniem, zaś obiekt przygotowany do odbioru był tylko i wyłącznie w nieznacznej części zamagazynowany, na co wprost wskazują ustalenia organu pierwszej instancji ("w hali magazynowej wyłożony był towar, zaś w hali sprzedaży towar był częściowo osłonięty folią"), co wszak nie stanowi per se o przystąpieniu przez skarżącego do jego użytkowania; organ administracji in extenso usunął z pola swych rozważań okoliczność, iż na działce gruntu zabudowanej rzeczonym obiektem skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie innych obiektów tam posadowionych w konsekwencji błędnie przyjął, iż jest ona prowadzona w obiekcie objętym skarżonym postanowieniem, to zaś doprowadziło do skrajnie nieuprawnionego przyjęcia, iż skarżący przystąpił o samowolnego użytkowania obiektu; w konsekwencji: 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1-2, ust. 4 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane poprzez błędne arbitralne przyjęcie, iż skarżący dopuścił się samowolnego użytkowania obiektu objętego skarżonym postanowieniem, w sytuacji gdy skarżący przechowywał tam jedynie materiały przeznaczone do późniejszej sprzedaży. W skardze pełnomocnik skarżącej podniósł, że już w 2012 r. skarżąca prowadziła na przedmiotowej nieruchomości, ale w innym budynku działalność gospodarczo – handlową na dowód czego przedłożył paragon fiskalny z 2012 r.. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Przedmiotem oceny sądu było postanowienie wydane w przedmiocie nałożenia na inwestorów kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – pawilonu handlowego, zatem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma jednoznaczne stwierdzenie, że nastąpiło nielegalne użytkowanie tego obiektu (jego części) przez inwestorów, które to ustalenie mogłoby stanowić podstawę do zastosowania w sprawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Przywołany przepis prawa materialnego stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi z kolei, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. W niniejszej sprawie, zgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym dla przedmiotowej inwestycji, rozbudowa budynku handlowego została zakwalifikowana do kategorii XVII przedmiotowego załącznika. Wniosek, że nastąpiło nielegalne użytkowanie tego obiektu (jego części) mógł zostać wyprowadzony jedynie na skutek rzetelnego przeprowadzenia czynności kontrolnych wiązanych z wykonywaniem przez organy nadzoru budowlanego przysługujących im uprawnień oraz z prawidłowego zgromadzenia i oceny innych dowodów w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia. Sąd podziela zarzuty skargi co do tego, że w tym aspekcie sprawa nie została, przez organy nadzoru budowlanego należycie wyjaśniona. Podstawowe wymagania stawiane organom w odniesieniu do ustalenia stanu faktycznego, rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dania temu odpowiedniego wyrazu w uzasadnieniu decyzji, wynikają z zasad i przepisów szczegółowych Kodeksu postępowania administracyjnego. Respektowanie tych zasad wymaga od organu administracji nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w odniesieniu do całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 i art. 11 k.p.a.). Równie istotne jest także uwzględnienie zasady załatwienia sprawy, uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto należy mieć na uwadze, że przez właściwe uzasadnienie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Powyższe uwagi w pełni odnoszą się do orzekania o prawach i obowiązkach strony postępowania w formie postanowienia (art. 126 k.p.a.). Postanowienie zaskarżalne w toku instancyjnym lub do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie winno też zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 124 § 2 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. uzasadnienie faktyczne orzeczenia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest uznanie, czy dana okoliczność została w istocie udowodniona. Uchybienie tym obowiązkom stanowi wadę postępowania, mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r. sygn. V SA 1611/00 - orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczneia.nsa.gov.pl). Zaskarżone rozstrzygnięcie, mimo że zawiera składniki wymagane przepisem art. 124 k.p.a., to w istocie nie wskazuje na czym polega w tej sprawie nielegalne użytkowanie obiektu. Jedyne wyjaśnienie w tym zakresie sprowadza się do stwierdzenia, że obiekt jest użytkowany przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, co stanowi powielenie lakonicznego zapisu zawartego w protokole z obowiązkowej kontroli. "Przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należy rozumieć takie działanie inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. W przypadku budynku handlowego użytkowanie takie, sprowadzające się do korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jest niczym innym jak prowadzeniem działalności handlowej. Nie można uznać za przystąpienie do użytkowania obiektu handlowego samego tylko umieszczenia wyposażenia w tym obiekcie. Działań, które wyczerpują znamiona podjęcia czynności polegających na przygotowaniu obiektu do przystąpienia do jego użytkowania, ustawodawca nie objął sankcją z art. 57 ust. 5 Prawa budowlanego. Stąd też za przygotowanie do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie może być stosowana kara pieniężna, o której mowa w tym przepisie. Przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie jest równoznaczne z samym tylko umieszczaniem w nim elementów wyposażenia, a więc ustalenie, że w hali magazynowej wyłożony był towar, w hali sprzedaży znajdował się towar częściowo osłonięty folią, zaś na terenie działki bezpośrednio przy hali znajdowały się materiały przeznaczone do sprzedaży nie przesądzają o spełnieniu przesłanki koniecznej dla jednoznacznego ustalenia faktu przystąpienia do użytkowania obiektu, tym bardziej, iż z akt (dokumentacja fotograficzna) oraz wyjaśnień skarżącej spółki wynika, że w innym obiekcie usytuowanym na tej samej nieruchomości spółka prowadzi od kilku lat działalność gospodarczą (handlową) o tym samym charakterze (o czym świadczy paragon fiskalny z 2012 r.). czego organ nie przeanalizował w kontekście niniejszej sprawy. Z tych względów nie można uznać, iż dowodem na przystąpienie do użytkowania (bez wyjaśnienia z którego budynku marketu "[...]" on pochodzi) jest paragon z dnia [...] lipca 2014 r.. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny z uwagi na naruszenie art. 7, 77, 107 § 3 Kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.