VII SA/Wa 243/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez W. S. (dalej: "skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB") z [...] listopada 2018 r., nr. [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "organ I instancji", "PWINB [...]", "organ powiatowy") z [...] lipca 2018 r., znak: [...] zobowiązujące W. S. do wpłacenia zaliczki w wysokości 32.747,30 zł na poczet wykonania zastępczego obowiązku wynikającego z decyzji PINB [...] Nr [...] z [...] listopada 2013 r., nakazującej całkowitą rozbiórkę pawilonu gastronomicznego o wymiarach 39,00 m x 3,80 m, dobudowanego do budynku przy ul. [...] w W.. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wobec niewykonania przez skarżącego obowiązku nałożonego na niego decyzją PINB [...] nr [...] z [...] listopada 2013 r., znak: [...], nakazującą całkowitą rozbiórkę pawilonu gastronomicznego o wymiarach 39,00 m x 3,80 m dobudowanego do budynku usytuowanego przy ul. [...] w W. - organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej "u.p.e.a.") wszczął postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku. 24 czerwca 2015 r. skarżącemu zostało doręczone upomnienie z 19 czerwca 2015 r. 29 lipca 2015 r. PINB [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który 3 sierpnia 2015 r. doręczono W. S., prowadzącemu działalność pod nazwą [...] W. S.. Postanowieniem nr [...] z [...] października 2015 r. organ powiatowy uznał za bezzasadne zarzuty wniesione przez skarżącego. Postanowieniem nr [...] z [...] maja 2016 r., znak: [...]organ powiatowy nałożył na W.S., prowadzącego działalność pod nazwą [...] W. S., grzywnę w wysokości 10.000 zł celem przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku. W piśmie z 5 maja 2016 r. skarżący złożył wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego ze względu na wszczęcie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowiącej podstawę egzekucji, a także z uwagi na zainicjowanie postępowania wznowieniowego względem tej decyzji. Postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2016 r., znak: [...] [...] WINB odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z [...] września 2016 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie [...] WINB nr [...] z [...] lipca 2016 r. Postanowieniem nr [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...], [...], PINB [...] skierował obowiązek objęty tytułem wykonawczym nr [...] z [...] lipca 2015 r. do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, tj. W. S.. Zażalenie na postanowienie PINB [...] nr [...] z [...] marca 2017 r. w ustawowym terminie złożył skarżący. Pismem z 25 kwietnia 2017 r. WINB w W. wezwał skarżącego do złożenia pisemnych wyjaśnień w sprawie. 8 maja 2017 r. do WINB w [...] wpłynęła odpowiedź skarżącego wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie. Postanowieniem nr [...] z [...] maja 2017 r., znak: [...] [...]WINB wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 12 lipca 2017 r. Zawiadomieniem z [...] maja 2017 r., znak: [...] [...]WINB przekazał PINB [...], do załatwienia zgodnie z kompetencjami, wniosek skarżącego zawarty w piśmie z 4 maja 2017 r. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem nr [...] z [...] maja 2017 r., znak: [...], [...] PINB [...] odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego na wniosek W. S. z 4 maja 2017 r. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] lipca 2015 r., dotyczącego niewykonania obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego nr [...] z [...] listopada 2015 r. Postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...] [...]WINB utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego nr [...] z [...] marca 2017 r. w przedmiocie skierowania obowiązku do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2017 r., [...], [...], PINB [...] nałożył na skarżącego obowiązek wpłacenia zaliczki w kwocie 1.000,00 zł na poczet wykonania kosztorysu inwestorskiego w ramach zastępczego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej organu powiatowego nr [...] z [...] listopada 2013 r. Postanowieniem nr [...] z [...] października 2017 r., znak: [...] [...]WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego nr [...]. Postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2018 r., znak: [...], [...], PINB [...] zobowiązał skarżącego do wpłacenia zaliczki w wysokości 32.747,30 zł na poczet wykonania zastępczego obowiązku wynikającego z decyzji organu powiatowego PINB [...] nr [...] z [...] listopada 2013 r. Zażalenie na postanowienie PINB [...] nr [...] z [...] lipca 2018 r., w ustawowym terminie złożył W. S.. Wyrokiem z 10 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2970/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na postanowienie [...]WINB nr [...] z [...] października 2017 r. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego [...]WINB postanowieniem z [...] listopada 2018 r. nr. [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB [...] z [...] lipca 2018 r., znak: [...] . Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 129 u.p.e.a. Organ odwoławczy stwierdził, że organ powiatowy ustalił wysokość zaliczki na poczet zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku po przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i wyborze najkorzystniejszej oferty, tj. oferty K. K. na kwotę 32.747,30 zł, na okoliczność całkowitej rozbiórki pawilonu gastronomicznego. Kwota podana w postanowieniu Nr [...] jest kwotą szacunkową - wartością przybliżoną. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 133 § 1 u.p.e.a. zakończenie czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego nastąpi poprzez doręczenie zobowiązanemu wykazu kosztów wykonania zastępczego z wezwaniem do uiszczenia na pokrycie tych kosztów odpowiedniej kwoty. Tym samym zaliczka nałożona zaskarżonym postanowieniem zostanie rozliczona na dalszym etapie postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 440/11, zgodnie z którym: "określenie wysokości zaliczki tytułem wykonania zastępczego pozostawił ustawodawca swobodnemu uznaniu organu egzekucyjnego. Z postanowień art. 128 § 1 i § 2 u.p.e.a. wynika, że postanowienie w przedmiocie wykonania zastępczego powinno zostać uzasadnione w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w szczególności zaś przy uwzględnieniu sporządzonego kosztorysu". Organ odwoławczy przytoczył treść art. 128 § 2 u.p.e.a. oraz powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym wyrażono pogląd, że w związku z zastosowanym środkiem egzekucyjnym w postaci wykonania zastępczego skarżący mógł zostać zobowiązany przez organ egzekucyjny do uiszczenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego, zanim zlecono czynności związane z wykonaniem obowiązku nałożonego decyzją. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zobowiązany nie może domagać się by koszty te zostały na niego nałożone (w znaczeniu obowiązku ich niezwłocznego uiszczenia) dopiero po zakończeniu wykonania zastępczego, po ich całkowitym rozliczeniu. Celem zaliczki na poczet wykonania zastępczego jest dążenie do tego, by zapewnić uiszczenie całości kosztów przez zobowiązanego, przy jednoczesnym dbaniu o to, by ciężar ekonomiczny podejmowanych z winy zobowiązanego czynności wykonawczych w całości nie był pokrywany ze środków publicznych. Wobec powyższego organ powiatowy ma możliwość pobrania od zobowiązanego pełnej kwoty oszacowanej na wykonanie obowiązku nałożonego decyzją nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji PINB [...] nr [...] z [...] listopada 2013 r., która jest ostateczna, znajduje się w obiegu prawnym i jest wykonalna, więc podlega wykonaniu w całości. W aktach sprawy brak jest ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych czy sądowych w przedmiocie wstrzymania procedury egzekucyjnej. Wobec powyższego według organu odwoławczego obowiązek podlega wykonaniu w całości, natomiast skarżący uchyla się od jego wykonania od ponad 5 lat, licząc od dnia wydania decyzji przez organ powiatowy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ramach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny, jak również organ II instancji, nie mają prawnych możliwości dokonania oceny weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nakazowego w sprawie. W myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 2081/97: "Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej, (od której nie przysługują już zwykłe środki odwoławcze) podlega przymusowemu wykonaniu. (...) kontrola zgodności z prawem czynności oraz aktów administracyjnych, podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego, nie może, (...) sprowadzać się do oceny zgodności z prawem decyzji merytorycznych, którymi zostały nałożone na zobowiązanego konkretne obowiązki, a których nie wykonał on bez zastosowania środków przymusu przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. ". Tak więc dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja organu powiatowego nr [...] organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności. Tak więc jest ona ważna i powinna być wykonywana. Natomiast adresat decyzji, który odmawia jej wykonywania, czyni to na własne ryzyko, bowiem do czasu, kiedy decyzja nie zostanie wycofana z obrotu prawnego, może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej przy użyciu dostępnych środków. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec niewykonania obowiązku organ powiatowy był zobligowany do wszczęcia i prowadzenia postępowania celem jego wyegzekwowania od zobowiązanego, w tym do stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Według organu odwoławczego argumentacja zawarta w zażaleniu pozostaje bez wpływu na jego ocenę. Analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie wykazała, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. PINB dla m. st. Warszawy wydając zaskarżone postanowienie działał zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i uzasadnił przy tym swoje stanowisko w sposób niebudzący wątpliwości. Organ odwoławczy wskazał, że jedynie całkowite wykonanie przez zobowiązanego obowiązku nałożonego decyzją może skutkować odstąpieniem od czynności egzekucyjnych. Według organu odwoławczego okoliczność przejęcia przez córkę skarżącego prowadzenia restauracji pozostaje bez wpływu na tok prowadzonego postępowania z uwagi na to, że skarżący nie przedłożył dokumentu świadczącego o zbyciu przedmiotu postępowania. Dokonywania przez córkę skarżącego opłat za lokal nie świadczy zdaniem organu odwoławczego o przejściu przez S.S. na własności pawilonu. Organ odwoławczy wskazał, że do 26 listopada 2018 r. do organu nie wpłynęło rozstrzygnięcie Wojewody [...] w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych w sprawie, wobec czego jest obowiązany do podejmowania czynności przewidzianych prawem celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją. W skardze na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego strona skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów: - art. 28a u.p.e.a., poprzez wydanie skarżonego postanowienia pomimo przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym TW - 2 nr [...] z [...] lipca 2015 r.; - art. 128 § 2 u.p.e.a. w związku z 80 k.p.a., poprzez oparcie wyliczenia kwoty zaliczki, do której uiszczenia został wezwany, na ofercie wykonawcy zastępczego wyłonionej w ramach zamówienia publicznego, którego wartość została określona na podstawie dokumentu niebędącego kosztorysem inwestorskim w myśl przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym; - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz pominięcie przy wydawaniu skarżonego postanowienia wydruków z CEIDG skarżącego oraz D. S., a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie wykazał okoliczności zmiany właściciela restauracji "[...]". Skarżący wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia w całości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte żadną z wad uzasadniających jego uchylenie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a.") – dział III egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym, rozdział 3 – wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Skarżący w skardze zarzucał organowi odwoławczemu naruszenia art. 128 § 2 u.p.e.a. poprzez oparcie wyliczenia kwoty zaliczki o dokument niebędący kosztorysem inwestorskim w myśl przepisów ustawy prawo zamówień publicznych. Zarzut ten jednak nie może odnieść zamierzonego skutku. Stosownie do treści art. 128 § 2 u.p.e.a. w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy wskazany przepis nie reguluje sposobu ustalenia wysokości zaliczki. Określenie jej wysokości ustawodawca pozostawił swobodnemu uznaniu organu egzekucyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż postanowienie w przedmiocie wykonania zastępczego powinno zostać uzasadnione w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w szczególności zaś przy uwzględnieniu sporządzonego kosztorysu (zob. wyrok NSA z 31 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 440/11). Konsekwentnie zarzuty skargi, kwestionujące prawidłowość kosztorysu inwestorskiego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W aktach sprawy znajduje się kosztorys inwestorski – sporządzony przez osobę uprawnioną – określający szacowany koszt rozbiórki na kwotę 34.796,90 zł. Wbrew zarzutom skargi nie ma przeszkód by dokument ten pomocniczo stanowił podstawę ustalenia wysokości zaliczki. Wyjaśnić bowiem trzeba, że kosztorys inwestorski nie stanowi obligatoryjnej podstawy ustalenia wysokości zaliczki. Organ ustalając jej wysokość może posiłkować się różnymi danymi, w tym wspomnianym kosztorysem. W ocenie sądu, nieopatrzenie tego dokumentu datą nie niweczy jego wartości merytorycznej i nie powoduje, iż dokument ten nie mógł zostać wykorzystany w toku postępowania. Nieuzasadnione okazały się także zarzuty naruszenia art. 28a u.p.e.a. Stosownie do treści powołanego przepisu w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Art. 28a u.p.e.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie znajduje zastosowania, ponieważ jak słusznie ocenił organ odwoławczy, dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie stanowią dostatecznej podstawy do przyjęcia, że istotnie doszło do przejścia egzekwowanego obowiązku na inny podmiot. Dochodzony w rozpoznawanej sprawie obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża skarżącego jako inwestora, a nie jako właściciela czy zarządcę obiektu, wobec czego zmiana osoby prowadzącej działalność gospodarczą w lokalu, do którego przylega pawilon objęty nakazem rozbiórki, nie może prowadzić automatycznie do przejścia na nią obowiązku rozbiórki. Z przedstawionych przez skarżącego dokumentów (wydruków z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i faktur wystawianych przez [...] za korzystanie z lokalu) wynika ponadto, że jego córka prowadzi obecnie działalność gospodarczą w lokalu znajdującym się w budynku przy ul. [...] i nie jest to działalność związana z prowadzeniem restauracji tylko wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi. Tymczasem objęty nakazem rozbiórki obiekt budowalny stanowi pawilon gastronomiczny, który nie znajduje się w budynku przy ul. [...] w W. tylko został dobudowany na terenie przylegającym do tego budynku. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z 18 grudnia 2012 r. skierowanego do skarżącego przez właściciela nieruchomości – [...] - wynika, że teren, na którym znajduje się pawilon gastronomiczny, nie jest objęty żadną umową. Właściciel nieruchomości uzależniał zawarcie ze skarżącym umowy dzierżawy terenu od zalegalizowania posadowionego na tym terenie pawilonu gastronomicznego. Skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że w wyniku czynności cywilnoprawnej doszło do przejścia obowiązku rozbiórki pawilonu gastronomicznego na inny podmiot, w szczególności skarżący nie przedstawił żadnego dowodu dokumentującego czynność prawną mającą za przedmiot przeniesienia prowadzonego wcześniej przez niego przedsiębiorstwa jego córkę. Reasumując, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po rzetelnej i fachowej ocenie materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłowo zastosowaną podstawę prawną. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Organ nie naruszył też wskazanych w skardze przepisów postępowania, gdyż dokonana przez niego ocena nie ma dowolnego charakteru, lecz jest oparta na wystarczającym materiale dowodowym i wyczerpująco umotywowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.