VII SA/Wa 2435/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz U z 2016 r. poz. 23 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania [...] reprezentowanej przez radcę prawnego [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. umarzającej wszczęte na wniosek [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę budynku chłodni i magazynu warzyw i owoców wraz z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, infrastrukturą techniczną tj. zewnętrznymi instalacjami wod-kan., gazową, elektroenergetyczną i oświetleniową oraz zbiornikiem ścieków na działkach nr [...][...] , położonych w [...] gmina [...] , przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...] na rzecz [...] Sp. z o.o" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 22 listopada 2012 r. [...] wniosła o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] maja 2012 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku chłodni i magazynu warzyw i owoców wraz z infrastrukturą, a także zbiornika ścieków na działkach nr [...] i [...] położonych w [...] gmina [...]. Po wszczęciu na wniosek [...] postępowania nadzwyczajnego Wojewoda [...] kolejnymi decyzjami z dnia [...] kwietnia 2013 r., dnia [...] września 2013 r., dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz z dnia [...] stycznia 2015 r. umarzał postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. podnosząc, iż [...] nie posiada przymiotu strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołania uchylał decyzje Wojewody [...] ( odpowiednio decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r., dnia [...] listopada 2013 r., [...] sierpnia 2014 r. oraz [...] kwietnia 2015 r. ) wskazując , że umorzenie postępowania nieważnościowego powinno być poprzedzone wykazaniem, w sposób niebudzący wątpliwości, braku interesu prawnego po stronie [...]. Wojewoda [...] ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] maja 2016 r. ponownie umorzył wszczęte na wniosek [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Organ wskazał, że w toku prowadzonych postępowań poczyniono wszechstronne ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy. Zebrano obszerny materiał dowodowy w tym przedłożone przez strony zdjęcia obrazujące stan inwestycji, opinię techniczną dotyczącą zmiany stosunków wodnych na działkach objętych inwestycją i sąsiednich, kopię dziennika budowy, protokół oględzin i inne. Ponownie analizując przymiot strony [...] , która wywodzi swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. z tytułu własności zabudowanej działki nr [...] w [...] , sąsiadującej z terenem objętym inwestycją, organ przywołał treść art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i uznał, że brak jest podstaw do uznania, że posiada ona własny, indywidualny interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja z dnia [...] maja 2012 r.) Odnosząc się do zarzutów [...] organ wskazał, że oddziaływanie obiektu można oceniać wyłącznie przy uwzględnieniu elementów objętych pozwoleniem na budowę. Pozwoleniem tym nie jest objęta droga wewnętrzna na działkach inwestorów usytuowana przy granicy działki [...], gdyż jest to samowola budowlana. Także nasyp obudowany murem nie był objęty pozwoleniem na budowę. W ocenie Wojewody [...] nie doszło do naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oraz przepisów rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odniósł się także do pozostałych zarzutów dotyczących braku oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko , w szczególności zarzutu zalewania wodami opadowymi działki [...]należącej do [...], a także spływu wód opadowych po stronie wschodniej budynku chłodni. Zdaniem organu odwoławczego możliwość zalewania działki nr [...] wodami opadowymi wynika z ukształtowania terenu i nie jest związana z omawianą inwestycją. Oznacza to, że nie doszło do naruszenia § 29 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych. Podsumowując Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z obowiązującym planem działki objęte inwestycją oraz działka skarżącej nr [...] leżą na terenach upraw polowych, na których dopuszczono także lokalizację liniowych elementów infrastruktury technicznej oraz urządzeń i obiektów związanych z ich eksploatacją, modernizacją i rozbudową istniejących siedlisk, lokalizację ferm hodowlanych wymagających ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, budowę obiektów specjalistycznych związanych z kierunkiem produkcji rolnej na obszarach intensywnych upraw sadowniczych. Korzystanie z działki nr [...] w sposób przewidziany w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego nie podlega żadnym ograniczeniom wynikającym z usytuowania na działkach sąsiednich inwestycji objętej omawianą decyzją o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że jego decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt VIISA/WA 92/14 oddalił skargę. Tym samym Sąd podzielił stanowisko wyrażone w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., wskazując, że zmiana sposobu odpływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości uzasadnia przyznanie właścicielowi nieruchomości sąsiedniej statusu strony postępowania. Sąd zwrócił również uwagę, ze kwestionowane przedsięwzięcie nie zostało poddane ocenie oddziaływania na środowisko, wobec tego trudno jest jednoznacznie ustalić czy wpływa ono niekorzystnie na możliwość użytkowania działek sąsiednich. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponowne umorzenie postępowania nadzwyczajnego stanowi naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz U z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że Wojewoda [...] nie jest uprawniony do kwestionowania przymiotu strony [...] , chyba że przepisy prawa ulegną zmianie, ewentualnie w sprawie zaistnieją nowe istotne fakty lub dowody nieznane sądowi w dacie wydania wiążącego w sprawie wyroku. Zdaniem Wojewody [...] takim nowym dowodem w sprawie jest pismo Urzędu Miasta w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nieznane Sądowi, które jednak stanowiło załącznik do skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. i to właśnie po rozpoznaniu tej skargi zapadł wiążący w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt VIISA/WA 92/14.Pismo to zatem nie podważa oceny prawnej zawartej w wyroku. Podsumowując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zasadne jest uchylenie decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda [...] przeprowadzi postępowania odnośnie ewentualnego obarczenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. wadami kwalifikowanym, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Przeprowadzenie takiego postępowania wyłącznie przez organ odwoławczy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 kpa. Skargę na powyższa decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. wniosła [...] Sp. z o.o. z siedziba w [...] . Decyzji zarzucono: I . obrazę przepisów prawa materialnego tj,: - art. 3 pkt 20 w związku z arty.28 ust., 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że działka [...] położona w [...] gmina [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji zlokalizowanej na działkach nr [...] oraz [...] co w konsekwencji skutkowałoby uznaniem [...] za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania nie daje podstaw do rozszerzania obszaru oddziaływania inwestycji na tę działkę. II. obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść decyzji tj.: - art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa poprzez uchylenie się przez organ od wszechstronnego zbadania materiału dowodowego zebranego w sprawie skutkujące bezzasadnym zakwestionowanie prawidłowych ustaleń organu pierwszej instancji i wydaniem decyzji na podstawie ustaleń faktycznych poczynionych sposób wybiórczy, dowolny i oderwany od materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, w szczególności w zakresie kwestii zakwalifikowania inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a także odnośnie obszaru oddziaływania inwestycji, zwłaszcza analizy ukształtowania terenu na obszarze inwestycji pod kątem zmiany kierunku spływu wód opadowych z działek objętych inwestycją na zajmowaną przez [...] działka [...], co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 107 § 3 kpa. Brak uzasadnienia poczynionych ustaleń dotyczących spływu wód opadowych, które częściowo kierowane są do ścieku drogowego, zaś pozostała część spływa w kierunku działki [...] zajmowanej przez [...] , jak i brak uzasadnienia co do tego, że taki kierunek spływu jest inny niż przed przeprowadzeniem inwestycji, gdy tymczasem stan zagospodarowania działki w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. nie spowodował zmiany kierunku spływu wód, - braku uzasadnienia dla twierdzenia, że wzniesienie skarpy wzdłuż wschodniej ściany projektowanego budynku w południowej części skarpy, gdzie odległość nasypu od działki nr [...] wynosi ok. 1 nn., wpływa na zmianę kierunku spływu wód opadowych. 2. art. 156 § 2 kpa poprzez niezastosowanie tej regulacji prawnej w sytuacji oddania obiektu do korzystania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja ma charakter procesowy, gdyż nie kształtuje stosunku materialnoprawnego co oznacza, że przedmiotem rozważań Sądu nie będą kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy wszczętej na wniosek [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2012 r. toczy się od 21 lutego 2013 r. W tym okresie organ drugiej instancji konsekwentnie uchylał kolejne decyzje Wojewody [...] umarzające wszczęte postępowanie nadzwyczajne, uznające że [...] nie posiada przymiotu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt VIISA/WA 92/14 oddalił skargę [...] Sp. z o.o na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. , którą organ uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. umarzającą wszczęte na wniosek [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że "(...)uzyskanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest obligatoryjne, gdy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko (...) kwestionowane przedsięwzięcie nie zostało poddane ocenie oddziaływania na środowisko, wobec tego trudno jest ustalić, czy wpływa ono niekorzystnie na możliwość użytkowania działek sąsiednich." Nadto zdaniem Sądu "(...) zmiana sposobu odpływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości uzasadnia przyznanie właścicielowi nieruchomości sąsiedniej status strony postępowania" Powyższe wskazania Sądu Wojewódzkiego zawarte w wyroku z dnia 21 maja 2014 r. pozostają nadal aktualne. Podkreślić należy, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ U z 2017 r. poz 1369 ze zm.) "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Słusznie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na naruszenie przez decyzję organu pierwszej instancji powyżej przywołanego przepisu, a także przepisów postępowania, które w ocenie organu odwoławczego miało wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy [...] ma prawo żądać sprawdzenia przez organ administracji publicznej, czy inwestycja Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budynki chłodni i magazynu warzyw wraz z infrastrukturą techniczną na sąsiednich działkach nr [...] i [...] odpowiada prawu i nie ograniczy jej prawa do zgodnego z prawem zagospodarowania czy też użytkowania jej nieruchomości. Przeprowadzenie takiego postępowania, jak słusznie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyłącznie przez organ odwoławczy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której stanowi art. 15 kpa. Z wyżej wskazanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.