VII SA/Wa 2437/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania . skargę oddala Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 2, art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku E. M., ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie, rozbudowie i przebudowie budynku inwentarsko –składowego, szczelnego zbiornika na gnojówkę o pojemności 100 m3 oraz garażu i wiaty na sprzęt, na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]. W dniu [...] maja 2006 r. Starosta [...], działając w oparciu o art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2006 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla E. M. tj. na przebudowę i rozbudowę budynku inwentarsko-składowego na oborę na 30 krów oraz wykonanie płyty gnojowej, zbiornika na gnojówkę, silosu przejazdowego na kiszonkę, wiaty na sprzęt rolniczy i budynku garażu na działce nr [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody [...] wniosła M. P., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania zarzuciła, iż nie została jej doręczona powołana na wstępie decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. ustalająca warunki zabudowy działki nr. [...], a w konsekwencji jako strona postępowania została pozbawiona możliwości obrony jej praw. Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. M. P. poinformowała Wojewodę [...], że w dniu [...] lipca 2006 r. Wójt Gminy [...] wydał jej kopię decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., od której wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W związku z powyższym wniosła, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa o zawieszenie postępowania odwoławczego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. P. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa decyzja nie została odwołującej się doręczona, gdyż nie można za doręczenie uznać wydanie kserokopii decyzji z akt sprawy, a w konsekwencji stała się ostateczna. Uznał zatem, iż odwołanie złożone od decyzji ostatecznej przez osobę, która nie legitymuje się statusem strony jest niedopuszczalne. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 144 kpa, odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zatwierdzając projekt budowlany i wydając pozwolenie na budowę istnieje obowiązek zbadania zgodności projektu budowlanego m.in. z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Nie zwalnia to jednak organu od obowiązku przeprowadzenia własnej oceny, a w przypadku wystąpienia prawdopodobieństwa wydania takiej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, zwrócenia się do właściwego organu z inicjatywą wzruszenia tej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Wojewoda [...] podniósł, że jedynym zarzutem M. P. zawartym w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. był brak udziału w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym pouczył odwołującą się o możliwości skorzystania z nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego określonego w art. 145 kpa i wystąpienia do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., czego jednak skarżąca nie uczyniła. Organ powołał się również na cytowane wyżej ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania M. P. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. W konkluzji Wojewoda [...] stwierdził, że w niniejszej sprawie nie istnieją żadne kwestie prejudycjalne, gdyż decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. jest ostateczna, natomiast nie toczy się inne postępowanie mające na celu weryfikację tej decyzji. W związku z tym wniosek o zawieszenie postępowania jest nieuzasadniony. W piśmie z dnia [...] września 2006 r. M. P. poinformowała Wojewodę [...], iż złożyła skargę na cyt. wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], co uzasadnia zawieszenie postępowania odwoławczego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Następnie wniosła zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu zażalenia M. P. podała, iż sprawie nie można nadać dalszego biegu do czasu, gdy ustąpią przyczyny zawieszenia. Zwróciła uwagę na fakt zaskarżenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], wobec czego postępowanie dotyczące decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nie zostało zakończone. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który obliguje do zawieszenia postępowania administracyjnego w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zwrócił uwagę, że przez rozpatrzenie zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania, rozumie się rozstrzygnięcie zagadnienia materialnoprawnego, będącego we właściwości innego organu, mającego charakter zagadnienia otwartego, nie rozstrzyganego wcześniej i samoistnego, od którego rozpatrzenia zależy wynik sprawy głównej. A zatem organ administracji publicznej zobowiązany jest ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż w obrocie prawnym pozostaje posiadająca przymiot ostateczności decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. natomiast złożenie skargi Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. wskazała, że wydanie z akt sprawy kserokopii decyzji jest równoznaczne z jej doręczeniem i daje legitymację do złożenia odwołania. Złożenie natomiast skargi do Sądu na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stanowi - zdaniem skarżącej - zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4, a zatem jest przeszkodą w wydaniu decyzji w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodne z prawem. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy podkreślić, że przedstawiona przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy organ rozstrzygający określoną sprawę administracyjną nie może orzec do co istoty bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przesądzającego o dalszych czynnościach w sprawie. Przesłanka ta występuje m. in. gdy organ zwraca się o rozstrzygnięcie określonej kwestii prawnej do innego organu, w którego właściwości pozostaje określony problem prawny mający wpływ na orzeczenie o całości sprawy administracyjnej. Zagadnienie wstępne powinno wyłonić się w toku postępowania administracyjnego, należeć do innego organu lub sądu oraz musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Przede wszystkim jednak musi istnieć zależność pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2001 r. sygn. akt III SA 32/00 (publ. LEX nr 47487) przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego. Jednocześnie ocena wspomnianego zagadnienia, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Konkludując, zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 i zawieszenie postępowania administracyjnego możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a wynikiem innego postępowania i zajęciem stanowiska przez inny organ administracji publicznej lub sąd. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w związku z czym prawidłowo odmówiono skarżącej zawieszenia postępowania. Jako okoliczność przesądzającą o konieczności zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. skarżąca wskazała próby wzruszenia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Odnosząc się do tego problemu należy zaznaczyć, że w świetle akt postępowania administracyjnego nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy [...] prowadząc postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] pominął M. P. jako stronę postępowania, zaś decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. stała się ostateczna. W świetle przepisów Prawa budowlanego bezsporne jest, że organ architektoniczno-budowlany wydający rozstrzygnięcie na podstawie art. 28 tej ustawy związany jest treścią ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W rezultacie nie istniały podstawy do uznania, że Starosta [...] nie może wydać, w oparciu o powyższe rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...], decyzji z dnia [...] maja 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla E. M. Decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. nie utraciła przymiotu ostateczności także w toku dalszego postępowania, po wniesieniu przez M. P. odwołania od ww. decyzji Starosty [...], co potwierdziło także postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Również skarga złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na to postanowienie nie może powodować domniemania, iż jest ono sprzeczne z prawem, a odwołanie skarżącej od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. może zostać skutecznie rozpatrzone. Zdaniem Sądu analiza akt postępowania administracyjnego prowadzi do zupełnie odmiennego wniosku. W związku z tym należy przyjąć, że wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, gdyż takiego charakteru nie ma postępowanie zainicjowane skargą M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż postępowanie w sprawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nie zostało zakończone, gdyż przedmiotowa decyzja jest ostateczna, co niewątpliwie wynika z akt postępowania administracyjnego. Z tego też względu trudno podzielić pogląd M. P., iż nie można nadać biegu postępowaniu odwoławczemu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. Jak słusznie wskazał Wojewoda [...] zarzut pozbawienia M. P. możliwości udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy [...] może być podniesiony wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym. Również nieuzasadnione jest stanowisko skarżącej dotyczące skutku prawnego wydania z akt sprawy kserokopii decyzji administracyjnej. Przyjęcie takiego poglądu, zakładającego w istocie możliwość skorzystania z odwołania właściwie w każdym czasie pozostaje w oczywistej sprzeczności z jedną z podstawowych zasad, jaką jest zasada trwałości decyzji administracyjnej i wiążąca się z nim pewnością obrotu prawnego. Ewentualne wzruszenie ostatecznej decyzji mogłoby nastąpić wyłącznie w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o art. 156 kpa lub art. 145 kpa, po spełnieniu wszakże rygorystycznych przesłanek określonych w tych przepisach. Podniesienie zatem przez M. P. zarzutu pozbawienia przez Wójta Gminy [...] statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w miejscowości [...] nie ma wpływu na ostateczny charakter decyzji wydanej przez ten organ w dniu [...] grudnia 2005 r., natomiast jej zmiana w oparciu o powołaną przez skarżącą przesłankę mogłaby nastąpić wyłącznie w trybie wznowienia postępowania przewidzianym w art. 145 kpa. W ocenie Sądu działania skarżącej polegające na próbach wzruszenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nie uzasadniają w żadnym stopniu zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, stanowiąc w istocie przyczynę opóźnienia postępowania administracyjnego co pozostaje w sprzeczności z inną zasadą postępowania administracyjnego, a mianowicie nakazem szybkiego załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Reasumując, zarówno Wojewoda [...], jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie nie dopatrzyli się w rozstrzyganej sprawie przesłanki do zawieszenia postępowania odwoławczego, co powoduje, iż zarówno zaskarżone postanowienie, jak też postanowienie wydane w I instancji są zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.