VII SA/Wa 2437/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej oddala skargę I. Wnioskiem z dnia 26 marca 2018 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (zarządca drogi) o wydanie na rzecz Gminy zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości N. gmina [...] dla zapewnienia dodatkowej obsługi komunikacyjnej terenu ogrodów działkowych. II. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] GDDKiA na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm. - dalej jako u.d.p.) nie udzielił zezwolenia na lokalizację żądanego zjazdu indywidualnego. Wyjaśnił, że droga krajowa nr [...], jest drogą klasy GP na której, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 124 - dalej jako rozporządzenie MTiGM) stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Konieczność ograniczania zjazdów bezpośrednich z dróg o dużym natężeniu ruchu wynika z potrzeby zapewnienia płynności i bezpieczeństwa ruchu, ponieważ zjazdy bezpośrednie stanowią potencjalne miejsca kolizji. Teren objęty wnioskiem skomunikowany jest z drogą krajową trzema zjazdami indywidualnymi, a podział geodezyjny przewiduje drogi wewnętrzne umożliwiające dojazd do poszczególnych działek (ogrodów działkowych). Objęta wnioskiem działka nr ewid. [...] miała stanowić z założenia element wewnętrznego układu komunikacyjnego ogrodów działkowych. W opinii zarządcy drogi, zasadnym jest przeprowadzenie działań umożliwiających wykonywanie przejazdów drogą wewnętrzną (równoległą do drogi krajowej), co pozwoli na wykorzystywanie istniejących zjazdów - bez konieczności budowy dodatkowego zjazdu do terenu ogrodów działkowych. Należy również dodać, że wnioskowany zjazd byłby zlokalizowany poza terenem zabudowy tj. na odcinku drogi, dla którego nie obowiązuje ograniczenie prędkości, co wobec występującego natężenia ruchu (7.536 pojazdów na dobę wg. pomiaru generalnego z 2015 r.) może prowadzić do sytuacji kolizyjnych. Taka sytuacja zdaniem organu przemawia za odmownym załatwieniem wniosku i nieudzieleniem zgody. III. Po zbadaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GDDKiA decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyjaśnił (ponad to co stwierdził już uprzednio), że przedmiotowa działka może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną za pośrednictwem trzech istniejących zjazdów indywidualnych (znajdujących się w km ok [...] strona lewa, [...] strona lewa oraz [...] strona lewa). Bardzo ważną kwestią zdaniem organu jest znaczne natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosi 7.536 pojazdów na dobę i ma tendencję wzrostową, w porównaniu do roku 2010, kiedy natężenie ruchu wynosiło 5.584 pojazdów na dobę. Wzrost natężenia ruchu na drodze krajowej klasy GP może powodować ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z planowanego zjazdu i włączeniem się do ruchu. Tak duży potok pojazdów wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nie ingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej klasy GP. Z powszechnie dostępnych danych urzędowych wynika zdaniem organu, że nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu (przy manewrze skrętu) było najczęstszą przyczyną wypadków drogowych w 2016 r., zaś najczęstszym rodzajem wypadków drogowych były zderzenia boczne (tak raport Komendy Głównej Policji - Biura Ruchu Drogowego pt. "Wypadki drogowe w Polsce w 2016 r." z 2017 r., s. 23-26). Zgodnie z ww. raportem ponad 70% wypadków drogowych w 2016 r. miało miejsce w obszarze zabudowanym. Organ odwołał się również do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99 wskazując, że "oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego i w porównaniu z jednym zjazdem stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Przedstawiona okoliczność wyklucza istnienie wyjątkowej sytuacji, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Jako dodał GDDKiA, wcześniejsze istnienie nielegalnego zjazdu w tym miejscu nie może uzasadniać jego dalszego trwania (zjazd został usunięty po modernizacji drogi). GDDKiA wyjaśnił także w czym upatruje różnicy pomiędzy pojęciami teren zabudowy a teren zabudowany. IV. Skargę na powyższą decyzję wywiodła Gmina [...] kwestionując ją w całości. Zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.), poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego (co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy) i w konsekwencji tego uznanie, że nie zachodzi przesłanka do wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponadto skarga zarzuca naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 u.d.p. w związku z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w przypadku kiedy nie zaszły przesłanki do odmowy wydania zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego. Strona wniosła o uchylenie obu decyzji GDDKiA oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Gmina wskazała, iż organ administracji publicznej naruszył przepisy postępowania administracyjnego. Decyzja wydawana jest w warunkach uznania administracyjnego w ramach którego organ ma pewną swobodę rozstrzygnięcia, co nie oznacza dowolności w wyborze sposobu załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie winno być właściwe i w sposób przekonujący uzasadnione. Winno ono zawierać motywy potwierdzające zasadność takiego, a nie innego stanowiska. Analiza przepisów ustawy o drogach publicznych i powołanego wyżej rozporządzenia wskazuje, iż zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na budowę zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Jednym z takich warunków jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz wymagań ruchu pieszych. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, stosowanie zjazdów na drodze klasy GP jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Organ administracji wywiódł, że nie zachodzi wyjątkowość sytuacji warunkująca wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu. Wskazał na duże natężenie ruchu na drodze, na jej tranzytowy charakter, na dużą wypadkowość przy manewrze skrętu oraz na fakt istnienia trzech zjazdów do działki nr [...], która zdaniem organu może obsłużyć dojazd do ogródków działkowych. Nie rozważył jednak całokształtu sprawy na tyle wnikliwie aby uwzględnić wyjątkowość tej konkretnej sprawy, to jest potrzeby budowy wnioskowanego zjazdu oraz braku obiektywnego zagrożenia w ruchu drogowym poprzez jego lokalizację. Po pierwsze wnioskowany zjazd istniał w tym miejscu od początku istnienia ogródków działkowych, to jest od początku lat siedemdziesiątych XX wieku. Został zlikwidowany dopiero podczas ostatniego remontu drogi w 2017 roku. Nie jest prawdą, że na terenie ogródków działkowych jest wewnętrzna komunikacja umożliwiająca dojazd do każdej działki (ogródka). Działki usytuowane są w taki sposób, że każdy z istniejących zjazdów z drogi nr [...] umożliwia dojazd tylko do tych ogródków które leża w ciągu "ślepej" drogi wewnętrznej biegnącej prostopadle do drogi nr [...]. Faktem jest, że wzdłuż drogi nr [...] wydzielona jest działka nr [...] stanowiąca własność gminy [...], ale na niej nie ma urządzonej drogi. Nie może ona zatem obsłużyć dojazdu do ogródków. Niestety aspekt ekonomiczny jest w tym przypadku bardzo ważny. Gmina nie jest w stanie wybudować na działce nr [...] drogi. W obliczu ogromnych potrzeb wydatków drogowych, ta droga nie jest w planach budowy. Mniejszym kosztem byłaby zatem budowa wnioskowanego zjazdu. Zjazd ten pozwoli na dotarcie do 31 ogródków, do których obecnie nie ma dojazdu. O jego budowę zabiegają mieszkańcy miejscowości Niechcice, przeważnie emeryci którzy od lat spędzają wolny czas na terenie gródków działkowych. Dla niektórych z tych osób jest to pasja i najlepsza forma odpoczynku. Wójt Gminy [...] jako gospodarz tego terenu nigdy nie otrzymywał informacji o zagrożeniu w ruchu drogowym na tym obszarze. Jest to prosty odcinek drogi. Zjazdy użytkowane są zazwyczaj w porze letniej kiedy panują dobre warunki drogowe. Dodatkowo, co wymaga uwypuklenia, teren ten jest już terenem zabudowy, a jego mieszkańcy apelują o uznanie go za teren zabudowany. Twierdzenia GDDKiA, iż droga nr 91 ma charakter tranzytowy w obliczu faktu, że przebiega ona przez centrum miejscowości Niechcice, gdzie przy drodze tej znajdują się sklepy, kościół, szkoła i inne obiekty usługowe, a zabudowane nieruchomości mają bezpośrednie bliskie sąsiedztwo swoich bram z pasem drogowym, siłą rzeczy wyklucza jej tranzytowy charakter. Dla mieszkańców Niechcic od zawsze jest to ich podstawowa droga po której się poruszają, przy której toczy się ich życie. Brak możliwości budowy zjazdu do ich ogródków jest zupełnie niezrozumiały Ten brak zrozumienia uwypukla również fakt, że od 2010 r. toczy się sprawa lokalizacji i budowy obwodnicy Niechcic. Nie można zatem nie brać pod uwagę przy ocenie wyjątkowości potrzeby budowy zjazdu warunków lokalnych panujących na danym terenie od lat. Warunków funkcjonowania miejscowej ludności której drogi biegnące przez ich miejsce życia tylko to życie, w takim przypadku jak ten, utrudniają. Organ powinien, czego nie uczynił, przed wydaniem orzeczenia dokonać oględzin miejsca usytuowania zjazdu i wysłuchać wnioskodawcy i stojących za nim mieszkańców miejscowości Niechcice w zakresie potrzeby i zasadności jego budowy. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. Skarżąca wskazała, iż teren, na którym domaga się wydania zgody na lokalizację zjazdu został obecnie (po wydaniu decyzji przez GDDKiA) uznany za obszar zabudowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga jest niezasadna. Sąd podziela zarówno ustalenia jak i argumentację prawną organu, które stanowiły podstawę odmownego rozstrzygnięcia wniosku Gminy. Dostrzega także racje Skarżącej, które nie mogą jednakowoż uzasadniać uchylenia kwestionowanych decyzji. Przedmiot niniejszej sprawy dotyczy kontroli decyzji administracyjnej odmawiającej zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej nr [...] na nieruchomość należącą do Gminy [...] (działka nr [...]). W tym względzie zastosowanie znajdował zatem art. 29 ust. 1 u.d.p. zgodnie z którym, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl zaś art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Użycie przez ustawodawcę określenia "może odmówić" przesądza, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co dostrzega i podkreśla również Skarżąca. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Granice wskazanego uznania wyznaczają przy tym m.in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, akcentowane wprost w tym przepisie przez prawodawcę. GDDKiA wyjaśnił, że droga krajowa nr [...] na odcinku na którym Skarżąca Gmina domaga się lokalizacji zjazdu, zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Słusznie więc organ odwołał się do treści § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM wskazującego, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Należy w związku z tym zauważyć, iż w odniesieniu do dróg klasy GP przepisy szczególne stawiają bardzo restrykcyjne wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie na nich zjazdów miało miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Względy bezpieczeństwa nie mogą być przy tym widziane jako li tylko kwestia dopuszczalnej prędkości maksymalnej pojazdów, czasu bądź pory roku wykorzystywania zjazdu. Na równi z tym czynnikiem uwzględniać bowiem należy także natężenie ruchu, jego charakterystykę (zróżnicowanie), ukształtowanie drogi, w tym czynniki które w momencie orzekania przez organ potęgują, nawet potencjalnie, możliwość wystąpienia niekorzystnych zdarzeń drogowych wpływających na bezpieczeństwo użytkowników drogi jak i jej bezpośredniego otoczenia. W ochronie bezpieczeństwa ruchu chodzi bowiem o to, aby zapobiegać niekorzystnym zdarzeniom niż niwelować ich skutki, kiedy nastąpią. Zdaniem Sądu, organ działając w ramach uznania administracyjnego, przytaczając istotne okoliczności sprawy, prawidłowo zinterpretował przepisy prawa, w szczególności art. 29 ust. 1 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM. Należy podkreślić, iż Skarżąca domaga się wydania zgody na lokalizację czwartego zjazdu na swoją nieruchomość, który ma nie tyle zapewnić dostęp do drogi publicznej jako taki, co ułatwić dostęp wybranym ogrodom działkowym leżącym wzdłuż tej drogi, co w konsekwencji będzie oznaczało przywrócenie dotychczasowego, faktycznego sposobu korzystania z drogi (zjazd bowiem wcześniej istniał, jednakże nielegalnie). W tak widzianych istotnych okolicznościach sprawy należy wskazać, iż Gmina [...] ma zapewnione połączenie swojej nieruchomości (dz. ewid. nr [...] w N.) z drogą publiczną (trzema istniejącymi legalnie zjazdami), a więc już z tej przyczyny realizacja kolejnego zjazdu ma na celu nie tyle zapewnienie dojazdu do nieruchomości jako takiego (a to jest warunek konieczny określony w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM - brak skomunikowani z drogą publiczną), a zapewnienie lepszego, wygodniejszego i zgodnego z dotychczasowym (faktycznym) wykorzystanie dostępu do drogi publicznej ogrodów działkowych. Sąd podkreśla, iż dostrzega powyższe argumenty Skarżącej, zwłaszcza wskazujące na dotychczasowe wykorzystywanie spornego zjazdu, niemniej jednak przepisy prawa nie umożliwiają, w sytuacji dróg klasy GP, dowolnego lokalizowania zjazdów, dyktowanego wyłącznie potrzebami właściciela nieruchomości położonej przy drodze. Decydujący głos w tym względzie ma bowiem zarządca drogi, odpowiedzialny za jej stan i bezpieczeństwo użytkowników. Należy podzielić w związku z tym argumentację organu, że podstawowym sposobem uzyskania przez nieruchomości leżące wzdłuż działki nr ewid. [...] (a ściślej przez nieruchomość o nr ewid. [...] stanowiącą wewnętrzną drogę ogródków działkowych) dostępu do drogi publicznej, winno być wykorzystanie możliwości tej działki, tj. utwardzenie jej krótkiego odcinka ok. 35-40 metrów np. żużlem, tłuczniem, bądź innym, stabilnym kruszywem drogowym, tak aby poprzez istniejące legalnie zjazdy zapewnić możliwość dojazdu do tej nieruchomości (nr [...]) i dalej do poszczególnych ogródków. Sąd, o czym już była mowa, dostrzega ważkość potrzeby "przywrócenia" dotychczasowego zjazdu w kontekście potrzeb lokalnej społeczności miejscowości N., niemniej jednak okoliczność ta nie może podważyć prawidłowych ustaleń organu, który z powołaniem się na dokonane i niekwestionowane ustalenia, w szczególności zaś na analizę ruchu (niewątpliwy wzrost jego natężenia wynikający z badań GPR w latach 2010 i 2015) na tym odcinku drogi, słusznie przyjął, iż zlokalizowanie na niej dodatkowego zjazdu nie poprawi bezpieczeństwa ruchu, a może mu zaszkodzić. Mając powyższe na uwadze w pełni prawidłowe jest więc stanowisko organu wskazujące, że skoro stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyłącznie wyjątkowo (§ 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM), to zaistnienie owej "wyjątkowości" wymaga braku możliwości skomunikowania danej działki z drogą publiczną, a taka sytuacja tu po prostu nie występuje. Skarżąca poza tym, iż jej działka ma już trzy zjazdy, to ma również inne, nie generujące wbrew twierdzeniom skargi znacznych kosztów, możliwości zapewnienia komfortowego dojazdu do działki nr [...] poprzez działkę nr [...]. Wymaga to bowiem wskazanego już utwardzenia odcinka około 35-40 metrów tej nieruchomości, co nie może być widziane jako znaczące utrudnienie czy też powód do lokalizowania kolejnego zjazdu. Sąd nie ma podstaw do podważenia ustaleń i oceny GDDKiA co do kwestii związanych z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze krajowej nr [...] oraz zachowania jej funkcji tranzytowej w związku z nadaną klasą GP. Jak wcześniej wskazano, bezpieczeństwo ruchu nie ogranicza się tylko do czynnika dopuszczalnej prędkości maksymalnej (teren zabudowy, teren zabudowany), ale obejmuje również natężenie i rodzaj ruchu, ukształtowanie terenu czy ilość już funkcjonujących zjazdów, w tym tych przysługujących danemu podmiotowi. Nie ma także znaczenia podnoszona przez Gminę okoliczność, iż droga nr 91 przebiega przez N. i w istocie ma charakter lokalny. To, że na pewnym odcinku droga krajowa przebiega przez miejscowość z obligatoryjnymi ograniczeniami prędkości dopuszczalnej nie oznacza, iż traci swój tranzytowy charakter. Przez wiele lat analogiczna sytuacja dotyczyła np. [...] (ze znacznie większym natężeniem ruchu niż N.). Poprowadzenie ruchu tranzytowego przez daną miejscowość nie świadczy automatycznie o tym, iż z tego względu następuje zaprzeczenie owego tranzytowego charakteru i w związku z tym dowolne jest lokalizowanie zjazdów na nieruchomość Skarżącej. Istotnym pytaniem w niniejszej sprawie jest bowiem to, kto weźmie odpowiedzialność za ewentualne zdarzenia drogowe powstałe na tej drodze. Na tle powyższego organ nie przekroczył w tej sprawie granic swobodnego uznania administracyjnego i wyważył słuszny interes wnioskodawcy, przyznając w tym przypadku pierwszeństwo interesowi publicznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych, tym bardziej, że Skarżąca może, bez większego zaangażowania środków własnych, zapewnić dojazd do działki nr [...] poprzez utwardzenie części działki nr [...] (od legalnie istniejącego zjazdu do wysokości działki nr [...]). Wystarczające jest w tym względzie samo utwardzenie działki (projektowanej zresztą - co wynika z jej ukształtowania - jako droga dojazdowa, równoległa do drogi publicznej). Zarzuty skargi zwalczające te ustalenia i wywody są niezasadne i choć Sąd je rozumie (ze społecznego punktu widzenia), to jednak nie może to stanowić podstawy do zakwestionowania prawnych działań organu. Za zbędne należało uznać postulowane przez Stronę oględziny miejsca lokalizacji zjazdu. W sytuacji taka jak występująca w niniejszej sprawie powyższe działanie nie było konieczne. Tym bardziej, iż organ zgromadził wystarczającą dokumentację zdjęciową i mapową. Potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Jako takie może więc mieć decydujący wpływ na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06). W konkluzji należy zauważyć iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również nie uchybiono treści prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom Gminy, organ uwzględnił w sprawie wszystkie istotne okoliczności, które mogły mieć wpływ na jej wynik także w kontekście prawidłowo uwzględnionego przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM. W szczególności organ za podstawę rozstrzygnięcia słusznie przyjął przeprowadzane co 5 lat badania natężenia ruchu (z roku 2010 i 2015), zbadał ilość zjazdów przysługujących Skarżącej i ocenił ewentualny wpływ lokalizacji kolejnego. Reasumując, organ mógł w pełni uznać za zasadne twierdzenie, iż budowa czwartego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę Skarżącej (posiadającą w końcu 3 inne zjazdy) wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu. Końcowo Sąd zauważa, iż nie ma znaczenia w niniejszej sprawie wskazywana przez Skarżącą okoliczność uznania terenu, na którym ubiega się o lokalizację kolejnego zjazdu, za obszar zabudowany (z wynikającym z przepisów prawa dopuszczalnym limitem prędkości). Po pierwsze, istotna jest przesłanka bezpieczeństwa na drodze, zatem również lokalizacja zjazdów na drogach klasy GP przebiegających w terenie zabudowanym wymaga zgody zarządcy i analizy bezpieczeństwa takiego rozwiązania. Po drugie, okoliczność ta (zmiana kwalifikacji danego obszaru) może stanowić ewentualny argument w kolejnym postępowaniu o wydanie zgody na lokalizację zjazdu. Należy jednak pamiętać, iż istotna jest w tym przypadku to, czy taka lokalizacja będzie zgodna z przepisami prawa (czy będzie spełniać warunki z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM tj. braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.