VII SA/Wa 2439/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J. B., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy), w tym tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] po rozpatrzeniu zażalenia J. Z., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998r, nr [...], nakazującej J. Z. rozbiórkę samowolnie wybudowanej konstrukcji wiaty stalowej oraz rozmontowanie traku do cięcia drewna wraz z rozebraniem fundamentów pod trak na nieruchomości przy ul. P. w Z. (działka nr [...]). Wydając powyższe orzeczenia organy ustaliły następujący stan faktyczny i prawny. Dnia 3 października 2003 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło "zażalenie na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Jako podstawę swego wystąpienia J. Z. wskazał "nowelizację Prawa Budowlanego uchwaloną przez Sejm R.P. w marcu 2003 r". Ponadto Strona uważała, iż ze względu na charakter budowli, jej przeznaczenie oraz znaczenie ekonomiczne a zwłaszcza wpływ tej budowli na poprawę stanu bezrobocia, jaki istnieje w Gminie Z., Powiatowy Inspektor Budowlany w [...] winien skorzystać z nowelizacji rzeczonej ustawy i umożliwić uzupełnienie dokumentacji budowlanej dotyczącej podmiotowej budowy. Dnia 7 października 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał powyższe wystąpienie, zgodnie z właściwością do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego prosząc o ustosunkowanie się do sprawy poprzez zastosowanie odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego niezależnie od podjęcia innych czynności. Dnia 30 października 2003 r. organ nadzoru budowlanego I instancji przekazał akta sprawy ustosunkowując się do powyższego wystąpienia nie widząc podstaw do zastosowania art. 132 K.p.a Dnia 11 listopada 2003 r. J. Z. pismem o sygnaturze [...] został poinformowany przez organ, iż jego "zażalenie" zostało zakwalifikowane jako żądanie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji byłego Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 roku, nr [...], nakazującej J. Z. rozbiórkę samowolnie wybudowanej konstrukcji wiaty stalowej oraz rozmontowanie traku do cięcia drewna wraz z rozebraniem fundamentów pod trak na nieruchomości przy ul. P. w Z. (dz. nr [...]). Z wyżej wymienioną decyzją nie zgodził się J. Z. składając odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] maja 2004 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r., nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało zaskarżone przez J. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym postanowieniem z dnia 1 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 203/05 odrzucił skargę. W dniu 3 czerwca 2011 r. do tutejszego organu ponownie wpłynął wniosek J. Z. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r., nr [...], nakazującej J. Z. rozbiórkę samowolnie wybudowanej konstrukcji wiaty stalowej oraz rozmontowanie traku do cięcia drewna wraz z rozebraniem fundamentów pod trak na nieruchomości przy ul. P. w Z. (dz. nr [...]). Po rozpatrzeniu ww. wniosku [...] Wojewodzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r. Powyższe rozstrzygnięcie organ uwargumentował na podst. art. 61a k.p.a. niedopuszczalnością wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następującą z przyczyn przedmiotowych. Bowiem wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. wymagło uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. W przypadku ich braku organ władny był na podstawie art. 61 a k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania jak widnieje w uzasadnieniu. Zdaniem organu I instancji odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o 61a k.p.a. następuje również w przypadku gdy sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Wskazać bowiem należy, że ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej stanowiłoby naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania res iudicatae - powaga rzeczy osądzonej. W takiej sytuacji zachodziłaby przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Podsumowując organ wskazał, że wydanie (w trybie stwierdzenia nieważności decyzji) merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie poprawności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 roku, nr [...], stanowiło przesłankę o charakterze przedmiotowym, skutkującą odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji. Ponowne rozpoznanie przedmiotowej sprawy i wydanie przez organ decyzji merytorycznej stanowiłoby bowiem naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Po rozpoznaniu zażalenia J. Z., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił krótko historię postępowania nieważnościowego oraz przytoczył motywy rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego zgodnie z przyjętym orzecznictwem, jeżeli już raz, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, to nie można jeszcze raz wszcząć postępowania w tej samej sprawie. Decyzja wydana w takim ponownym postępowaniu, jak twierdzi organ odwoławczy, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego organ II instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie poza zakresem zainteresowania organu pozostaje argument, że wniosek z dnia 2 czerwca 2011 r. jest pierwszym wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r. Kluczowym dla sprawy jest fakt, że sporną decyzję analizowano już w aspekcie wystąpienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i z tego powodu ponowne jej rozpatrzenie w tym samym trybie byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Skargę na pozyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wnióśł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarzonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jej zgodności z prawem, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zw. dalej p.p.s.a.), które uzasadniałyby uchylenie kwestionowanego postanowienia. . Przedmiotem wniosku skarżącego z dnia 3 czerwca 2011 r. było ponowne żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r., nr [...], nakazującej J. Z. rozbiórkę samowolnie wybudowanej konstrukcji wiaty stalowej oraz rozmontowanie traku do cięcia drewna wraz z rozebraniem fundamentów pod trak na nieruchomości przy ul. P. w Z. (działka nr [...]). Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Takie postępowanie nadzorcze jak wynika z akt sprawy, było już raz przez skarżącego zainicjowane – pismem z dnia 26 września 2003 r. które w dniu [...] marca 2004 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] rozpatrzył w postaci odmowy stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r. Po rozpatrzeniu wniesionego przez J. Z. do organu II instancji odwołania od ww. decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2004 r., GINB decyzją z dnia [...] maja 2004 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 września 2005 r. (sygn. akt VII Sa/Wa 203/05) odrzucił skargę na decyzję GINB z dnia [...] maja 2004 r. w przedmiocie jw. W związku z kontrolą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r. słusznie organy administracji wskazały w uzasadnieniach, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem, jeżeli już raz, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, to nie można jeszcze raz wszcząć postępowania w tej samej sprawie. Decyzja wydana w takim ponownym postępowaniu byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności. Poprawnie również organy zastosowały przepis art. 61a k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kodeksu, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (zob. B. Adamiak / J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz 6. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s.743). Zatem wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. W przypadku ich braku organ władny jest na podstawie art. 61 a k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania. Tak więc do wyżej wymienionych przyczyn podmiotowych zalicza się m.in. wystąpienie z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji przez osobę, która nie jest stroną lub nie ma zdolności do czynności prawnych, natomiast do przyczyn przedmiotowych zalicza się wystąpienie z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, której nie wydano; rozstrzygnięcie sprawy w innej formie niż decyzja administracyjna, np. zaświadczeniem, umową cywilnoprawną. Bezspornym jest, że odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a k.p.a. następuje również w przypadku gdy sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Wskazać bowiem należy, że ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej stanowiłoby naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania res iudicatae - powagi rzeczy osądzonej. W takiej sytuacji zachodziłaby przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. O naruszeniu powagi rzeczy osadzonej, o której mowa w komentowanym wyżej przepisie, można jedynie mówić w przypadku gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna, przy czym, tożsamość sprawy oznacza wystąpienie tych samych podmiotów (stron postępowania), przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa1885/05, publ. LEX nr 232198). Ponadto dokonując wykładni językowej ww. przepisu należy stwierdzić, że zgodnie z jego dyspozycją wydanie kolejnej decyzji w sprawie, która zakończyła się już inną decyzją ostateczną stanowi kwalifikowaną wadę decyzji, obligującą organ do stwierdzenie jej nieważności. Mając powyzsze na uwadze za chybione nalezy uznać argumenty podniesione w piśmie skarżacego z dnia 20 lutego 2012r. W którym powagę rzeczy osądzonej odnosi sie jedynie do wyroków Sądów i art 171 uatawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje swoje oparcie w art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr, 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) .