VII SA/Wa 2441/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia "[...]" i Stowarzyszenia "[...]" na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Stowarzyszenia "[...]" kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...], działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz.1568, ze zm.) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579), porozumienia z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia [...] prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz.Urz.Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005, poz. [...]), aneksów do porozumienia: nr 1 z dnia 1 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) i nr 3 z dnia 31 grudnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) i nr 6 z dnia 15 lipca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), odmówił E. A. – B. udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku przy ul. W. w W., działka nr [...], stanowiącego fragment strefy ochrony konserwatorskiej "[...]", wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r., zgodnie z ,,Koncepcją rozbudowy budynku przy ul. W. w W.". Organ zaznaczył, że decyzja zapadła w związku z decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] uchylającą decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. [...] Konserwator Zabytków wskazał, że ochronie konserwatorskiej na obszarze strefy [...], wpisanej do rejestru zabytków podlega historycznie ukształtowany układ przestrzenny i forma jego zabudowy, w tym linie zabudowy, gabaryty poszczególnych budynków, podziały ich elewacji wraz z rysunkiem stolarki. Ochronie podlega zabudowa tego terenu niezależnie od czasu swojego powstania, o ile swoją linią zabudowy, skalą i formą architektoniczną wpisuje się w charakter zabudowy ukształtowany w okresie międzywojennym. Podstawową zasadą obowiązującą w ramach ochrony układu przestrzennego strefy jest konieczność zachowania odpowiednich proporcji pomiędzy terenami zabudowanymi i zielonymi. Historycznie ukształtowana kompozycja przestrzenna [...], wywodząca się z idei ,,miasta-ogrodu", oparta jest na zabudowie willowej i wielorodzinnej, rozplanowanej wzdłuż ciągów komunikacyjnych, lokowanych w swobodnie przenikającej się przestrzeni terenów zielonych. O ile budynki willowe oparte były często na wolnym rzucie, to zabudowę wielorodzinną kształtowano głównie w formie bliźniaczej, szeregowej lub zwartych dwu- i trójsegmentowych bloków, opartych głównie na obrysie zbliżonym do prostokąta, o linii wyznaczonej dla całych bloków zabudowy zarówno od strony frontowej, jak i elewacji tylnej i bocznych. Zabudowie tej nadawano te same gabaryty, często wspólny gzyms koronujący i kąt nachylenia połaci dachowych. Jak wspomniano, zabudowa ta była rozbita na pewne proporcjonalne bloki tworzące jednolite bryły, między którymi projektowane były otwarte przestrzenie stanowiące strefy otwarcia na wnętrza działek, dzięki czemu utrzymany był właśnie charakter zabudowy wolnostojącej w otoczeniu zieleni. Zgodnie z opisanymi zasadami kompozycji urbanistycznej zaprojektowano zabudowę, którą tworzy budynek pod nr [...] oraz sąsiednia zabudowa pod nr [...] i [...]. Pomimo, że zespół tych budynków powstał w okresie powojennym, ukształtowany został w formie zwartej bryły, o takiej samej ilości kondygnacji w każdym "budynku, wspólnym gzymsie koronującym oraz kącie nachylenia połaci dachowych. Dla całego bloku wyznaczono linie zabudowy określające jej granice, z zachowaniem odpowiednich otwartych przestrzeni od strony elewacji bocznych. Również bryłę budynku mieszkalnego nr [...] ukształtowano jednorodnie, komponując symetrycznie elewację frontową i tylną, a przede wszystkim projektując elewację boczną budynku, a nie ślepą ścianę szczytową, która przewidziana byłaby do zasłonięcia przez budowę kolejnego budynku. Wynika z tego jednoznacznie, iż w ten sposób definitywnie wyznaczono graniczną linię zabudowy, nie przewidując jej kontynuacji w tym miejscu i wpisując się w przedwojenny układ urbanistyczny tej części [...]. W związku z tym organ konserwatorski stwierdził, iż planowana rozbudowa przedmiotowego budynku w projektowanej formie jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim, ponieważ doprowadziłaby do naruszenia opisanej, chronionej kompozycji przestrzennej i charakteru zabudowy strefy [...] wpisanej do rejestru zabytków. Jak wynika z załączonej dokumentacji, w wyniku realizacji planowanego zamierzenia powstałby obiekt o rzucie, który jest niezgodny z historycznie ukształtowaną linią zabudowy przy ulicy W., zarówno od strony frotowej jak i elewacji tylnych, gdyż nastąpiłoby jego znaczne wydłużenie w kierunku południowym. Ponadto w wyniku ww. rozbudowy powstałby obiekt dwuskrzydłowy, o dwóch równoważnych elewacjach frontowych, z dwoma osobnymi wejściami. Takie zaś rozwiązanie przestrzenne jest obce układowi urbanistycznemu tej części [...], gdyż nadrzędną rolę w tym wypadku pełni zabudowa o elewacjach frontowych od ulicy W. Z tego względu projektowana jako równoważna, dodatkowa elewacja od strony ulicy Nobla stanowiłaby niewłaściwą z punktu widzenia konserwatorskiego konkurencję dla zasadniczej elewacji frontowej istniejącego budynku. Ponadto taka kompozycja budynku po rozbudowie wytworzyłaby od strony ulicy N. nową, wschodnią pierzeję uliczną, co jest nieuzasadnione historycznie, ponieważ przy ulicy tej wykształciła się jedynie pierzeja zachodnia. Organ zaznaczył też, że rozbudowa budynku w miejscu, które zostało zaprojektowane jako otwarta przestrzeń zielona i w ten sposób zagospodarowane, spowodowałoby zmniejszenie obecnego otwarcia przestrzennego na ulicę N. Negatywnie też organ ocenił gabaryty planowanej rozbudowy. Podkreślił, że istniejący budynek przy ul. W. projektowany był pierwotnie jako obiekt wielorodzinny, z czego wynikały nadane mu gabaryty. W związku z tym dodatkowe powiększenie jeszcze kubatury tego budynku, przewidziane w załączonej koncepcji projektowej spowoduje powstanie obiektu o nadmiernej skali, sprzecznego z kameralnym charakterem zabudowy [...]. Projektowana rozbudowa budynku o tak znaczącą kubaturę spowoduje całkowitą degradację proporcji jego bryły i kompozycji architektonicznej. Jak wykazano to wcześniej, budynek przy ul. W. wpisuje się skalą i charakterem w kontekst ukształtowanej w okresie przedwojennym zabudowy [...] i jest skończony pod względem swojej formy architektonicznej. Przedmiotowy budynek nie stanowi zabudowy pozbawionej wyrazu stylowego, powstałej przypadkowo na terenie wpisanym do rejestru zabytków, ale stanowi świadomie uformowany fragment tego obszaru, jednorodnie zespolony w swojej lokalizacji i formie architektonicznej z zabudową ukształtowaną w okresie międzywojennym. [...] Konserwator Zabytków podniósł, że z samego faktu wpisania obszaru do rejestru zabytków nie wynika całkowity zakaz podejmowanie działań na tym obszarze. Jednak konsekwencją tego stanu rzeczy jest fakt, iż na obszarze tym obowiązuje prymat działań konserwatorskich nad inwestycyjnymi oraz ograniczenie prawa własności, w związku z wpisem tego terenu do rejestru zabytków i objęcia go ochroną prawną na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Na obszarze tym dopuszczalne są tylko takie działania, które zmieniając istniejący układ przestrzenny wpisują się w historyczne założenie urbanistyczne, a także stanowią dopełnienie istniejącej zabudowy o walorach zabytkowych i architektonicznych, respektując jej skalę i charakter stylowy, a ponadto nie skutkują trwałym uszczerbkiem na chronionych walorach tego zabytkowego zespołu. W kwestii zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r., Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...], poz. [...]), organ podkreślił, że dla jednostki planu, w której usytuowany jest omawiany budynek przy ul. W., oznaczonej symbolem [...], plan ustala utrzymanie i rozwój funkcji o znaczeniu podstawowym z zakresu usług zdrowia, kultu religijnego oraz usług z zakresu rekreacji i sportu. W związku z tym planowana inwestycja w zakresie planowanej funkcji mieszkaniowej jest niezgodna z ustaleniami planu, który w tej jednostce wskazuje na podstawowe znaczenie w/w usług o charakterze publicznym, w tym obszaru sąsiedniego Ogrodu [...] jako terenu zielonego, kształtującego w znaczący sposób przestrzeń tej jednostki. Zdaniem organu wyznaczenie na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalnej linii zabudowy nie oznacza, iż dopuszczalna jest w tym miejscu zabudowa, której charakter będzie sprzeczny z zabytkowym zagospodarowaniem przestrzennym [...], wpisanej do rejestru zabytków. Organ zauważył, że § 13 ust. 1 pkt 1 tego planu dla terenów oznaczonych symbolem [...] ustala zakaz przekształceń zmieniających istniejący układ przestrzenno - uliczny i przyrodniczy, poprzez zmianę jej przebiegu i charakteru przestrzennego istniejącej - pierwotnej linii zabudowy. W ocenie organu realizacja planowanej inwestycji nie jest w tym miejscu dopuszczalna, ponieważ układ istniejącej, pierwotnej linii zabudowy ulicy W. i narożnika ulicy N., ulegnie całkowitej zmianie i zostanie przekształcony w sposób całkowicie niezgodny z zasadami historycznego układu przestrzennego, charakterystycznego dla ww. obszaru. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...], działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania E. A. – B.- uchylił zaskarżoną decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] w całości oraz pozwolił na rozbudowę budynku mieszkalnego na terenie posesji przy ul. W. w W., działka nr [...], obręb [...], zgodnie z "Koncepcją rozbudowy budynku przy ul. W. w W.". Organ odwoławczy wskazał przede wszystkim, że ocena wnioskowanej inwestycji nie może dokonywać się w oderwaniu od prawnego zakresu ochrony zabytku. Wprawdzie z treści decyzji wpisującej obszar [...] do rejestru zabytków wynika, że ochronie konserwatorskiej podlega nie tylko układ urbanistyczny, ale również zespół architektoniczny, który powstał w latach międzywojennych XX w., niemniej w przedmiotowej sprawie planowana jest nadbudowa obiektu, powstałego w latach powojennych, który nie jest częścią ww. historycznego zespołu budynków. Organ odwoławczy podkreślił, że wbrew temu co twierdzi organ I instancji, zakres kompetencji organu administracji publicznej nie może wynikać z uznania administracyjnego i nie może być rozszerzany czy doprecyzowany w zależności od każdorazowej oceny tego organu jako specjalisty w tej dziedzinie. Jedynie bowiem literalne brzmienie decyzji o wpisie do rejestru zabytków, stanowiącej legalną ingerencję w sferę prawa własności, wyznacza rodzaj zabytku chronionego konserwatorsko. Wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami, a ochrona konserwatorska rozciąga się na wygląd elewacji poszczególnych obiektów tego układu. Jeżeli obiekty te mają same przez się wartość zabytkową, powinny być dodatkowo, oddzielnie, objęte ochroną, bądź jako zespół budowlany (zlokalizowany na obszarze objętego ochroną układu urbanistycznego), bądź indywidualnie jako poszczególne budynki. Wprawdzie w przedmiotowej sprawie do rejestru zabytków został także wpisany zespół budowlany (powstały w latach międzywojennych XX w.), niemniej planowany do rozbudowy budynek nie należy do tego zespołu. Nietrafne są zatem argumenty organu I instancji, odnoszące się w zaskarżonej decyzji do wartości planowanego do rozbudowy budynku, a zwłaszcza stwierdzenia tego organu dotyczące całkowitej degradacji proporcji jego bryły i kompozycji architektonicznej, skończonej formy architektonicznej oraz nie przewidywania jego rozbudowy. Nadto, zdaniem organu odwoławczego organ ochrony zabytków przy rozpatrywaniu sprawy nie może kierować się założeniem o nadrzędności ochrony zabytków nad interesem indywidualnym, gdyż oba interesy są prawnie równorzędne. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, że przepisy zawarte w planie miejscowym, mające charakter prawa lokalnego, nie mogą sankcjonować działań, które spowodować mogą uszczerbek w wartościach zabytkowych tego obszaru i zespołu zabudowy chronionych poprzez wpis do rejestru zabytków, w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków. Wszelkie ograniczenia i konsekwencje, wynikające z objęcia danego obszaru czy obiektu ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków, powinny znaleźć odzwierciedlenie i zostać sprecyzowane w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] ustala m.in. strefę ochrony prawnej Służb Ochrony Zabytków ([...]) oraz obiekty zabytkowe znajdujące się w ewidencji Służb Ochrony Zabytków. Z wypisu i wyrysu z przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że budynek przy ul. W. położony jest w strefie [...], nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków ani nie figuruje w ewidencji zabytków. Zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości nie objętych rejestrem lub ewidencją służb ochrony zabytków, usytuowanych w strefie ochrony prawnej oznaczonej na planie [...] zostały określone w § 19 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. W odniesieniu do takich nieruchomości plan dopuszcza remonty, modernizacje, przebudowy, nadbudowy, dobudowy, rozbudowy oraz realizację nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas niezabudowanych, pod warunkami wskazanymi w tym przepisie. Dopuszczalna jest zatem rozbudowa pod warunkiem: nawiązania projektowanym gabarytem, liczbą kondygnacji, charakterem i typem zabudowy do sąsiadującego zagospodarowania, przy zachowaniu nieprzekraczalnej wysokości 12 m dla nowoprojektowanych obiektów w strefie [...]; zachowania istniejącego-pierwotnego charakteru pierzei linii zabudowy od strony ulicy, tj. wysokości pierzei i proporcji stref otwarć na wnętrze działki do stref zabudowanych; zachowania wartościowej zieleni wysokiej na działce; zachowania ustalonego minimalnego procentowego terenu czynnego biologicznie na gruncie rodzimym; rozpatrywania projektowanych elementów zagospodarowania na działce w kontekście rozwinięcia pierzei, tj. elewacji budynków sąsiadujących z działką i budynkiem projektowanym obejmujących co najmniej po trzy elewacje budynków sąsiadujących po obu stronach. Organ odwoławczy zaznaczył, że [...] Konserwator Zabytków stwierdził, że w wyniku rozbudowy budynku przy ul. W. w zaprojektowanym kształcie, powstałby obiekt dwuskrzydłowy, o dwóch równoważnych elewacjach frontowych, z dwoma osobnymi wejściami, a takie rozwiązanie przestrzenne jest obce układowi urbanistycznemu tej części [...]. E. A. – B. zaś przy piśmie uzupełniającym odwołanie dołączyła wykonaną w marcu 2012 r. dokumentację fotograficzną kilkunastu budynków zlokalizowanych w obszarze układu urbanistycznego [...], położonych w odległości od 100 do 500 m od nieruchomości planowanej do rozbudowy, o charakterze apartamentowym oraz ukształtowanych u zbiegu ulic w kształcie litery "L", w tym fotografię budynku [...], posiadającego dwa równorzędne wejścia. Wobec tych rozbieżności w ustaleniach stanu faktycznego oraz w celu weryfikacji dokonanej przez [...] Konserwatora Zabytków oceny dopuszczalności takiego rozwiązania przestrzennego w kontekście zachowanych wartości układu urbanistycznego [...], organ odwoławczy zwrócił się o opinię do [...] w W. We wnioskach opinii Instytutu z dnia 18 maja 2012 r., opracowanej przez mgr. inż. arch. D. M., uznano, że realizacja planowanej rozbudowy budynku przy ul. W. w W. według załączonej do wniosku koncepcji wpłynie na obniżenie walorów zabytkowych obszaru [...]. Zdaniem organu odwoławczego wnioski zawarte w opinii [...] w W. nie mogą przesądzić o utrzymaniu odmowy pozwolenia na realizację planowanej inwestycji. Opinia potwierdziła fakt, że na obszarze zabytkowego układu urbanistycznego [...], prezentującego wszelkie prądy, style i mody występujące w architekturze tego czasu, obecna jest także zabudowa narożnikowa na rzucie w formie "L". Nieuzasadniony jest zatem wniosek biegłego, iż takie rozwiązanie nie może być uznane za wzorcowe przy przebudowach i rozbudowach w obrębie chronionego układu urbanistycznego. Drugim argumentem biegłego przytoczonym w opinii, wpływającym na negatywną ocenę omawianej inwestycji, jest okoliczność, że działka przy ul. W. obecnie posiada przewagę powierzchni biologicznie czynnej nad powierzchnią zabudowaną, wypełnioną przez ogród, co stanowi także o jej atrakcyjności. Zieleń ta stanowi wartościowe wypełnienie przestrzeni działki wpisując się w charakter zabytkowego układu urbanistycznego i stanowiąc dopełnienie objętej ochroną zieleni Ogrodu [...], który od południa przylega do parceli przy ul. W. Organ odwoławczy zauważył, że po rozbudowie przedmiotowego budynku powierzchnia biologicznie czynna stanowić będzie 50% powierzchni parceli, a zatem zgodnie z ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego i zasadami utrzymania ogrodowego charakteru [...]. Jednocześnie, wbrew temu, co stwierdzono w opinii, nie każda zieleń wysoka jest chroniona na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], a jedynie wartościowa zieleń wysoka. Zachowana winna być zatem tylko zieleń celowo zakomponowana i jednocześnie mająca istotne znaczenie dla wartości historycznych zabytkowego układu urbanistycznego. Obecne zadrzewienie przedmiotowej nieruchomości nie może zatem być powodem do odmowy pozwolenia na dalszą zabudowę działki w sytuacji, gdy - jak wynika z oświadczenia inwestora - została posadzona przez obecnego właściciela nieruchomości. Oceny organu odwoławczego nie zmienia dołączone do akt sprawy stanowisko Stowarzyszenia [...] z dnia 24 czerwca 2012 r., przedstawione wraz z opinią dr arch. M. B., rzeczoznawcy Stowarzyszenia [...]. Podniesione przez Stowarzyszenie argumenty, dotyczące nieprzejezdności ulic [...] i zwiększenia zagrożenia powodziowego, nie stanowią kwestii należących do właściwości organu ochrony zabytków. Natomiast argument dotyczący "zachowania status quo Ogrodu [...]" nie może wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia, bowiem planowana inwestycja nie dotyczy terenu ogrodu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego złożyły Stowarzyszenia: [...] oraz "[...]", wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] zarzuciło naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 i § 3 p.p.s.a.): - art. 3 punkt 12 i 13 w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1 punkt 1 lit. b, art. 7 punkt 1 i 4 oraz art. 9 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; "u.o.z."), poprzez błędną rekonstrukcję zasad ochrony strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" wpisanej do rejestru zabytków [...] decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r. (numer wpisu do rejestru zabytków województwa mazowieckiego: [...]); - § 19 ust. 1 oraz § 82 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (przyjętego uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] października 2006 r., Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm. ; "MPZP obszaru [...]") w zw. z art. 6 ust. 2 punkt 1 oraz art. 15 ust. 2 punkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), poprzez błędne uznanie, że w/w postanowienia planu nie pozwalają na wydanie odmowy udzielenia pozwolenia konserwatorskiego w przedmiotowej sprawie; - art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 u.o.z., poprzez udzielenie pozwolenia konserwatorskiego w sytuacji, w której zamierzona inwestycja jest niedopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia; - art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 109 § 1 k.p.a. przez dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym przyjęcie za udowodnione okoliczności niezgodnych ze stanem rzeczywistym, jak również nie ustosunkowanie się do części dowodów i wyjaśnień przedstawianych przez strony i uczestników postępowania. Stowarzyszenie wskazało, że Minister nie przedstawił na poparcie swoich tez jakichkolwiek przykładów z orzecznictwa lub doktryny, nie uargumentował dostatecznie swojego stanowiska, które jest daleko idące, wyjątkowo oryginalne i niezgodne ze stanowiskiem sądów administracyjnych. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne Stowarzyszenie wskazało, że bezpodstawna jest kluczowa teza zaskarżonej decyzji Ministra Kultury - zgodnie, z którą budynek przy ul. W. może zostać przebudowany według zaprezentowanego projektu, ponieważ nie jest częścią historycznego układu budynków, a ochronie konserwatorskiej podlega tylko ogólna koncepcja urbanistyczna. Skoro bowiem willa położona jest na obszarze stanowiącym historyczny układ urbanistyczny to, nawet jeśli nie została wpisana indywidualnie do rejestru zabytków, podlega ona ochronie w oparciu o przepisy ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W orzecznictwie sądowym nie budzi też wątpliwości teza, że zmiana gabarytów poszczególnych budynków naruszałaby ostatecznie historyczny układ urbanistyczny. Podczas trwania całego postępowania przedstawiono liczne opinie ekspertów, którzy wykazywali, że realizacja planowanej inwestycji nie jest dopuszczalna. Opinie te jednak Minister zignorował. Nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niekompletne, niekonsekwentne i zawiera błędy. Minister Kultury oparł się na informacjach częściowo nieprawdziwych, a fakty niekorzystne dla inwestora przemilczał. Tak np.: właściciel budynku przy ul. W. nie otrzymał - jak sugeruje organ - pozwolenia na rozbudowę budynku od strony ogrodu (pozwolenie dotyczyło wyłącznie remontu domu), a sytuacja budynków opisanych przez organ, a znajdujących się rzekomo w sytuacji podobnej, nie odzwierciedla sytuacji omawianego w niniejszej sprawie budynku. Stowarzyszenie "[...]" zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieuwzględnienie opinii biegłego wykonanej na potrzeby postępowania, skutkujące nieuwzględnieniem interesu społecznego; oraz na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności opinii biegłego wykonanej na potrzeby postępowania, pomimo że zawarte w niej wnioski są spójne i jednoznacznie wskazują, że realizacja planowanej rozbudowy budynku przy ul. W. w W. według wskazanej koncepcji wpłynie na obniżenie walorów zabytkowych obszaru [...] oraz niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia decyzji organu i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od decyzji wydanych w analogicznych stanach faktycznych, co uniemożliwia pogłębienie zaufania obywateli do państwa. Stowarzyszenie zarzuciło również naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie: - art. 7 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art., 3 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym określeniu formy i zakresu ochrony konserwatorskiej zabytku, jakim jest układ urbanistyczny i zespół budowlany, tj. przyjęcie, że tylko układ urbanistyczny i zespół architektoniczny podlega ochronie konserwatorskiej, a nie budynek przy ul. W. i związku z tym zaniechanie obowiązku nałożonego na organ ochrony zabytków, mającego na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie oraz zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, podczas gdy ochronie konserwatorskiej podlega także ten budynek oraz poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż zabytkiem jest układ urbanistyczny i zespół budowlany [...] powstały w latach międzywojennych XX w., do którego w ocenie organu budynek przy ul. W. nie należy, podczas gdy budynek ten tworzy układ urbanistyczny i należy do zespołu budowlanego strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r. - art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym określeniu formy ochrony zabytku, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, - § 19 ust. 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja dotyczy działki, która nie jest wpisana do rejestru zabytków, podczas gdy plan nie wskazuje, iż ma to być indywidualny wpis do rejestru zabytków, oraz że planowana inwestycja nawiązuje pod względem charakteru i typu zabudowy do sąsiadującego zagospodarowania podczas gdy jest sprzeczna z tym zagospodarowaniem; - § 13 ust. 1 pkt 1 i § 12 Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja nie zmieniła istniejącego układu przestrzennego, to jest nie zmienia przebiegu i charakteru przestrzennego istniejącej - pierwotnej linii zabudowy (pierzei ulic), podczas gdy go narusza oraz poprzez uznanie, że inwestycja jest zgodna ze wskazanymi w tej Uchwale działaniami, podczas gdy jest z nimi sprzeczna i prowadzi do wywołania przeciwnych skutków, - § 17 Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że plan ustala obiekty w ewidencji, podczas gdy plan jedynie wskazuje te obiekty oraz że plan zawiera zamknięty zbiór adresowy obiektów w ewidencji, podczas, gdy jest to zbiór otwarty. W oparciu o te zarzuty skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania oraz dopuszczenie dowodu ze zdjęć budynków ze strefy [...] oraz fotomap na okoliczność wykazania układu przestrzenno-ulicznego tej strefy. W odpowiedzi na skargi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2236/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Stowarzyszenia [...] w W. oraz Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyło Stowarzyszenie [...] w W. oraz Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2227/13 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał m.in., że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego nie oznacza, że poszczególne obiekty budowlane podlegają odrębnej ochronie. W sytuacji bowiem, kiedy ochroną objęty jest zespół budynków czy układ urbanistyczny, to ochronie podlega cały zespół budynków czy układ urbanistyczny, w tym budynki znajdujące się w tym zespole budynków lub układzie urbanistycznym, lecz jako elementy tego zespołu lub układu. Aby dany budynek podlegał odrębnej ochronie musiałby być indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyraził stanowiska, iż budynek przy ul. W. w W. w ogóle nie podlega ochronie konserwatorskiej. Budynek ten podlega ochronie konserwatorskiej jako element zespołu architektonicznego, a wynika to z faktu wpisania strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" do rejestru zabytków Miasta [...] - decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r. – i położenia przedmiotowego budynku w granicach tej strefy. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. Wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy. W decyzji o wpisie układu nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu. Natomiast w przypadku wpisania do rejestru zabytków dodatkowo zespołu budowlanego (zlokalizowanego na obszarze objętego ochroną układu urbanistycznego) tj. powiązanej przestrzennie grupy budynków, przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki m.in. ze względu na wyróżniające cechy zespołu formę architektoniczną i styl w których mieści się też wygląd elewacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. II OSK 216/11). W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. NSA zaznaczył, że w razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku. Jednak nie wpisanie do rejestru zabytków takiego budynku nie powoduje, że budynek ten nie jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego. Jedynie zakres i formy ochrony budynku (obiektu budowlanego) wchodzącego w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków są inne niż w przypadku, gdy do rejestru zabytków zostanie dodatkowo wpisany jako zabytek budynek wchodzący w skład wpisanego do rejestru zabytków zespołu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1599/10). Z powyższych względów budynek przy ul. W. w W. podlega ochronie konserwatorskiej jako element zespołu architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie podlegają uwzględnieniu przede wszystkim ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie dokonał bowiem prawidłowej oceny zastosowania przepisów prawa materialnego przez organ II instancji jak również prawidłowości przeprowadzenia procedury administracyjnej. NSA wskazał, że w tej sprawie zapadało kilka decyzji, a organ I instancji (dwukrotnie) odmówił udzielenia zezwolenia konserwatorskiego. Organ II instancji decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji uchylił decyzję organu I instancji i pozwolił na planowaną rozbudowę przedmiotowego budynku. Organ odwoławczy może skorzystać z przysługujących mu uprawnień reformatoryjnych i orzec merytorycznie, lecz winien dokładnie zbadać, czy prawidłowo jest ustalony stan faktyczny w danej sprawie i dokonać należytej oceny materiału dowodowego. Przypomnieć należy, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Swobodna ocena materiału dowodowego nie może jednak oznaczać oceny dowolnej. Ocena materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, jeśli jest poparta rzeczowymi argumentami, przy czym organ administracji winien ocenić cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a nie wybiórczo jedynie niektóre dowody. Rację mają strony wnoszące skargę kasacyjną, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że organ II instancji dopuścił się dowolnej oceny materiału dowodowego, czym naruszył art. 80 k.p.a., albowiem dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego. Nadto, zarówno organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji popadają w sprzeczność przy ocenie opinii [...]. A mianowicie, organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji zdyskredytowały tę opinię, a jednocześnie określone fragmenty tej opinii cytują na poparcie swoich stanowisk. Sąd pierwszej instancji pominął też, iż w toku postępowania administracyjnego złożona została opinia dr arch. M. B., będącego rzeczoznawcą Stowarzyszenia [...]. Opinia ta również stanowi materiał dowodowy sprawy, a więc Sąd winien odnieść się do tej opinii, a w szczególności wypowiedzieć się, czy organ dokonał oceny tej opinii jako dowodu w sprawie i czy ocena ta jest prawidłowa. Sąd pierwszej instancji uchylił się od oceny tej kwestii jak również nie rozważył, czy wskazane opinie są z sobą zgodne, czy sprzeczne i czy powinny mieć wpływ na wynik sprawy. NSA podzielił także zarzuty skarżących Stowarzyszeń, że postępowanie administracyjne w tej sprawie dotknięte jest istotnymi wadami, gdyż organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zauważył, iż w tej sprawie nie ma takiej sytuacji, że tylko jedna strona wypowiada się na pewną okoliczność, np. odnośnie zabudowy w literę L, a pozostałe strony tego nie czynią. W tej sprawie o możliwości zabudowy w literę L wypowiadali się sporządzający opinie, a także inwestor E. A. – B. dołączając określone zdjęcia, i wypowiadały się również Stowarzyszenie [...] w W. i Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. w pismach składanych w toku postępowania administracyjnego i przed Sądem pierwszej instancji, podnosząc, że nie można automatycznie twierdzić, że skoro istnieje zabudowa w literę L to jest możliwa kolejna zabudowa w literę L. Stowarzyszenia podnosiły, że część istniejącej zabudowy powstała, gdy nie było konieczności dokonywania uzgodnień z konserwatorem zabytków, część obiektów została zbudowana w wyniku samowoli budowlanej. Do tych argumentów organ winien się odnieść i sprawę w tym zakresie wyjaśnić, bo inaczej należy ocenić sytuację, gdy budynek w literę L powstał za zgodą organów konserwatorskich i w miejscu, gdzie taka zabudowa może istnieć, a inaczej sytuację, gdy budynki takie powstały w wyniku samowoli budowlanej czy w okresie kiedy nie było obowiązku udzielania przez konserwatora zabytków stosownego pozwolenia. Do powyższych kwestii winien także odnieść się Sąd pierwszej instancji. W piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2015 r. uczestniczka postępowania M. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak dokonania weryfikacji właściwej powierzchni działki [...] oraz brak sprawdzenia, kto jest właścicielem dz. [...]. Wniosła o dopuszczenie dowodu z: w wypisu z rejestru gruntów i budynków z dnia [...] listopada 2015 r., z treści KW nr [...] prowadzonej dla dz. [...], z treści KW nr [...] prowadzonej dla dz. [...], z mapy ewidencyjnej ukazującej położenie obu działek względem siebie w terenie ogrodzonym bez zgody właściciela dz. [...], pism z Urzędu [...] wskazujących na brak zgody właściciela dz. [...] na użytkowanie jej. Na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. Sąd postanowił oddalić ww. wniosek dowodowy. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd w niniejszym postępowaniu kontroluje decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r., którą uchylił decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2011 r. w całości oraz pozwolił na rozbudowę budynku mieszkalnego na terenie posesji przy ul. W. w W., działka nr [...], obręb [...], zgodnie z "Koncepcją rozbudowy budynku przy ul. W. w W.". Przedmiotowa sprawa udzielenia pozwolenia na rozbudowę ww. budynku mieszkalnego była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skarg kasacyjnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r., (sygn. akt VII SA/Wa 2236/12) - uchylając i przekazując temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, w swoim wyroku z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2227/13 zawarł ocenę prawną. W myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny postawił kilka zarzutów Sądowi I instancji, które polegały m.in. na niedostrzeżeniu przez niego naruszeń prawa dokonanych przez organ II instancji, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stwierdził, że organ odwoławczy może skorzystać z przysługujących mu uprawnień reformatoryjnych i orzec merytorycznie, lecz winien dokładnie zbadać, czy prawidłowo jest ustalony stan faktyczny w danej sprawie i dokonać należytej oceny materiału dowodowego. NSA uznał, że organ II instancji dopuścił się dowolnej oceny materiału dowodowego, czym naruszył art. 80 k.p.a., albowiem dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego. Nadto, zarówno organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji popadają w sprzeczność przy ocenie opinii [...]. A mianowicie, organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji zdyskredytowały tę opinię, a jednocześnie określone fragmenty tej opinii cytują na poparcie swoich stanowisk. Sąd pierwszej instancji pominął też, iż w toku postępowania administracyjnego złożona została opinia dr arch. M. B., będącego rzeczoznawcą Stowarzyszenia [...]. Opinia ta również stanowi materiał dowodowy sprawy, a więc należy odnieść się do tej opinii. Należy również rozważyć, czy wskazane opinie są z sobą zgodne, czy sprzeczne i czy powinny mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2011 r. organ rozpatrzy cały zgromadzony materiał dowodowy i oceni, czy możliwe jest przekształcenie budynku stanowiącego element zespołu architektonicznego, w szczególności, czy przekształcenie tego budynku zaburzy walory, jakie posiada cały zespół architektoniczny, czy też ich nie naruszy, czy nie wpłynie na obniżenie walorów zabytkowych strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" oraz jej wartości historycznej i charakteru. Jak wskazał NSA, przy rozpatrzeniu sprawy należy dokonać oceny inwestycji pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Należy powtórzyć za NSA, że jeśli obiekt, który inwestor zamierza przebudować, rozbudować objęty jest w m.p.z.p. ochroną, o jakiej mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, leży w strefie takiej ochrony, to wówczas do tych postanowień planu ma prawo wypowiadać się konserwator zabytków. Jeśli ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują formę ochrony zabytków, o jakiej mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. - aktualnie t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1446), a więc istnieje forma ochrony zabytków przewidziana w tym przepisie, to wówczas konserwator zabytków wydając decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 tej ustawy ma uprawnienie i obowiązek uwzględnić obowiązujący porządek prawny, w tym ocenić wniosek o wydanie pozwolenia także w aspekcie obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponownie rozpatrzy odwołanie, oceni cały zebrany materiał dowodowy, odniesie się do wszystkich twierdzeń i stanowisk stron postępowania i podejmie rozstrzygnięcie mając na uwadze powyższe uwagi Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ w postępowaniu zweryfikuje status Stowarzyszenia "[...]" wobec złożonego do protokołu przez K. S. oświadczenia, że Stowarzyszenie liczy obecnie dwóch członków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest ponadto wyjaśnić, iż oddalając na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. wnioski dowodowe uczestnika postępowania, złożone w piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2015 r., działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten należy rozumieć jako rozwiązanie wyjątkowe, które w żadnym razie nie może prowadzić do zastępowania przez Sąd organu w prowadzeniu postępowania dowodowego in meriti. Sąd administracyjny nie jest bowiem powołany do czynienia ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu i nie do Sądu należy ustalanie stanu faktycznego. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.