VII SA/Wa 2445/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki hali stalowej skargę oddala I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] nakazującej A. S. całkowitą rozbiórkę hali magazynowej znajdującej się na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. O. we wsi R., gm. M. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez inspektorów PINB w P. ustalono, iż na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. O. w R. inwestor – A. S. zrealizowała halę magazynową o wymiarach 10 m x 30 m o konstrukcji stalowej, która jest połączona z gruntem za pomocą kołków rozporowych na kostce bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W dniu 11 maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy tej hali magazynowej, a postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentacji wynikającej z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W dniu 6 października 2011 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo A. S. z prośbą o wydłużenie terminu do przedłożenia dokumentacji, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. wydłużył termin do dnia 30 grudnia 2011 r. W dniu 30 grudnia 2011 r. inwestor ponownie zwrócił się o wydłużenie terminu do złożenia dokumentacji wymaganej postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił ponownej zmiany własnego postanowienia z dnia 7 lipca 2011 r. w zakresie terminu. W związku z niewywiązaniem się inwestora z nałożonego na niego postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. obowiązku w określonym terminie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., organ powiatowy nakazał A. S. całkowitą rozbiórkę przedmiotowej hali magazynowej. 3. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie orzekając o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego, nie naruszając przy tym norm prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Bezspornym, zdaniem organu jest, że zamierzenie inwestycyjne powinno być realizowane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Obowiązek ten nie został przez inwestora spełniony, w związku z tym organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż budowa budynku hali magazynowej o wymiarach 10 ni x 30 m znajdującej się na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. O. we wsi Re., gm. M. została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Stan faktyczny wypełnia przesłankę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, którego dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy, tj. bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części – A. S. nie uzyskując decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu niewątpliwie dopuściła się samowoli budowlanej, którą reguluje art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Po stwierdzeniu przez organ samowolnej budowy przedmiotowej hali magazynowej postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. wstrzymano roboty budowlane i nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia określonej w postanowieniu dokumentacji, ale A. S. nie wywiązała się w określonym czasie z nałożonego na nią obowiązku. Organ stwierdził, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 120/05, niespełnienie przez inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Wykonanie zaś nakazanych postanowieniem legalizacyjnym (art. 48 ust. 2 i 3 w/w ustawy) czynności nie jest prawem, lecz obowiązkiem inwestora, z którym ustawodawca wiąże określone skutki, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2006 r. sygn. akt II SA/Po 188/06. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, w przypadku spełnienia określonych obowiązków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki, w przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków orzeka się nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, argumenty przedstawione w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ inwestor nie wywiązał się w określonym terminie z obowiązku przedstawienia dokumentacji. Ponadto, wraz z odwołaniem nie przedłożono dokumentacji, która potwierdziłaby działania inwestora mające na celu wypełnienie obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] lipca 201l r. Zdaniem organu, nie można się zgodzić z argumentacją skarżącej, iż w stosunku do przedmiotowej hali magazynowej nie można stosować przepisów dotyczących budynków, gdyż hala magazynowa stanowi obiekt niezwiązany trwale z gruntem. Przedmiotowy obiekt konstrukcji stalowej o wym. 10 m x 30 m, który jest połączony z gruntem za pomocą kołków rozporowych na kostce stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Nawet gdyby założyć, iż budynek ten jest obiektem o charakterze tymczasowym, to nie można zaliczyć go do eksponatów wystawowych - art. 29 ust. 1 pkt 25 Prawa budowlanego, nie jest też obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych - art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, jak również obiektem tymczasowym przewidzianym do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Bez znaczenia pozostaje fakt, czy przedmiotowa hala magazynowa jest trwale związana z gruntem, czy też nie. Przez obiekt budowlany w świetle definicji ustawowej, zawartej w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego należy bowiem rozumieć nie tylko budynek, lecz także budowlę stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Budową jest zaś wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Stąd też nawet roboty polegające na ustawieniu gotowych elementów, czy całego gotowego obiektu w określonym miejscu, są objęte pojęciem budowy w rozumieniu prawa budowlanego, podlegając jego rygorom. Tak więc słusznie zauważył organ powiatowy, że wykonanie przedmiotowej hali magazynowej wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowa hala magazynowa o konstrukcji stalowej o wym. 10 m x 30 m nie jest również, jak wskazywała to A. S. - "przekryciem namiotowym", gdyż z samej definicji taka możliwość nie wynika. Organ podniósł również, iż z pism A. S. z dnia 5 października 2011 r. i z dnia 30 grudnia 2011 r. wynika, że nie kwestionowała ona zasadności wstrzymania robót budowlanych i obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji, jak to podnosi na etapie postępowania odwoławczego przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, twierdząc, iż "na przedmiotowe postanowienie nie służyło zażalenie, więc inwestor nie mógł zażalić się po jego wydaniu." Skarżąca wielokrotnie bowiem zwracała się do PINB w P., jednak nie podważała ani konieczności przedstawienia stosownej dokumentacji, ani nie dokonała kwalifikacji hali magazynowej jako "przekrycia namiotowego." Organ podniósł, że ustawodawca nie przewidział w przepisach możliwości odstąpienia od trybu postępowania wskazanego w art. 48 Prawa budowlanego. Po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Zauważył również, że A. S. wykonała roboty budowlane polegające na budowie hali magazynowej w warunkach samowoli budowlanej, tym samym winna się liczyć z ewentualnymi negatywnymi konsekwencjami swojego bezprawnego działania. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. S.; zarzucając naruszenie art. 48 [Prawa budowlanego], art. 7, 8 i 10 kpa - - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Skarżąca podniosła, że inspektora błędnie używał określenia hala magazynowa, ponieważ jest to namiot konstrukcji stalowej nie związany trwale z gruntem, a ponadto mocowanie namiotu świadczy o tym, że namiot nie jest trwale związany z gruntem, gdyż nie ma fundamentów; podkreśliła, że przekrycie namiotowe stanowi jedyne żródło utrzymania dla jej rodziny i chciałaby je zalegalizować. 2. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2012 r. nakazującą A. S. całkowitą rozbiórkę hali magazynowej znajdującej się na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. O. we wsi R., gm. M.. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1. Jak wynika z akt sprawy, podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nakazał inwestorowi – A. S. wstrzymać roboty budowlane oraz przedstawić inspektorowi dokumenty umożliwiające legalizację zaistniałej samowoli budowlanej - w terminie 90 dni. Termin ten na wniosek A. S. został przez organ przedłużony, jednakże przez inwestora nie dochowany - do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2012 r. A. S. nie przedstawiła żadnego dokumentu. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy, stosuje się art. 48 ust. 1 - właściwy organ nakazuje nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. S. całkowitą rozbiórkę hali stalowej, natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy tę decyzję. Jak słusznie wskazał organ drugiej instancji, ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od trybu wskazanego w art. 48 Prawa budowlanego. Po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. A. S. wykonała roboty budowlane polegające na budowie hali magazynowej w warunkach samowoli budowlanej, a zatem, jak słusznie zauważył organ, winna się liczyć z ewentualnymi negatywnymi konsekwencjami swojego bezprawnego działania. Zgodnie z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów traktowane jest jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (jeżeli budowa została zakończona - to tylko wniosek o zatwierdzenie projektu), i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 49. Prowadzenie robót budowlanych mimo ich wstrzymania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (art. 50 a pkt 1 Prawa budowlanego). Podkreślić wobec powyższego należy, iż niespełnienie przez inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Procedura legalizacyjna, w przypadku spełnienia obowiązków skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. 3.2. Sąd podzielił stanowisko organu, iż przedmiotowy obiekt o konstrukcji stalowej - hala magazynowa - o wym. 10 m x 30 m, połączony z gruntem za pomocą kołków rozporowych na kostce, a nie "niepołączony trwale z gruntem, jak: ... przekrycia namiotowe ..." stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, a nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego ("niepołączony trwale z gruntem, jak: ... przekrycia namiotowe ..."). Jak słusznie zauważył organ, budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, dlatego też nawet roboty polegające na ustawieniu gotowych elementów, czy całego gotowego obiektu w określonym miejscu, są objęte pojęciem budowy w rozumieniu prawa budowlanego, podlegając jego rygorom. Wykonanie przedmiotowej hali magazynowej wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem hala ta - o konstrukcji stalowej o wym. 10 m x 30 m - nie jest, jak wskazywał inwestor - A.S. - "przekryciem namiotowym", czyli tymczasowym obiektem budowlanym. IV. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.